法律法规中的应当是必须吗(有力维护党内法规制度的统一性)

来源:人民日报-人民日报

命令人民之后，就是制度。党内法规和规范性文件的备案审查是党内法规建设的重要环节，对维护党内法规统一、促进党中央决策部署落实具有重要作用。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央坚持依规全面从严治党，建立健全备案审查制度机制，注重备案审查监督功能和纠错功能，推动备案审查工作取得明显成效。

一是党中央高度重视加强备案审查工作。

2013年11月，党的十八届三中全会提出要“完善规范性文件和重大决策合法性审查机制”，“完善法律法规和规范性文件备案审查制度”。

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“加强备案审查制度和能力建设，将所有规范性文件纳入备案审查范围”，“加强党内法规的备案审查和解释”。

2016年12月，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》出台，要求“完善备案审查制度，建立备案审查连续制度”，“建立健全备案审查联动机制”，“建立备案审查通报制度”。

2018年1月，***总书记在党的十九届二中全会上强调，“继续推进党内法规制度建设，注重党内法规与宪法法律的衔接协调，加强党内法规备案审查”。

2019年10月，党的十九届四中全会要求“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违反宪法和法律的规范性文件”。

2021年12月，全国党内法规工作会议强调，“备案审查工作要坚持‘事事有必要、事事有审查、有错必纠’的原则，彰显监督职能，发挥纠错作用，切实维护党内法规统一”。

党中央的这些决策部署，明确了备案审查的职能定位，凸显了其在维护党和制度统一中的重要作用，有力推动了备案审查工作立得住、动得了、落实得了、严得了。

二是备案审查制度日趋完善。

建立健全制度，为党内法规和规范性文件备案审查提供基本遵循，是做好备案审查工作的基础。

2012年6月，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》发布。党的十八大后，党内法规和规范性文件备案审查工作全面启动，并在探索实践中不断加强和快速发展。2019年9月，中共中央修订颁布《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(以下简称《规定》)，立足现实需要，坚持问题导向，总结工作规律，将党中央关于备案审查的决策部署转化为具体制度安排。

《条例》对党内法规和规范性文件备案审查的领导体制、原则、备案、审查、办理、保障、监督等作出明确规定，重点解决三个基本问题:一是“主体”问题，即谁来备案、谁来审查；二是“程序”的问题，即如何上报，如何审核；三是“标准”问题，即考察什么，如何处理。这些规章制度为备案审查提供了明确的“指南书”和“流程图”，有效促进了备案审查的质量和效率。

三是备案审查对象覆盖面广。

十年磨一剑。经过10年的努力，党内法规和规范性文件备案审查基本实现了纵向到底、横向到边，实现了党内法规备案审查的广泛覆盖。

纵向来看，备案审查已经全面覆盖县一级。党的十八大以来，备案审查工作自上而下、分步推进。先将省市党委制定的规章和文件纳入备案审查范围，然后要求省市党委按照下级对下级的原则，逐步将备案审查工作向下级延伸。截至目前，31个省区市和新疆生产建设兵团党委已全部完成县级编制。有的地方进一步准备到乡镇一级，有的地方正在探索如何开展党的基层组织向批准成立的党组织报告规范性文件。一些地方建立了抽查制度，由省委选派一些县级党委对其拟提拔文件进行审查，以督促和提高下级备案审查工作的质量。一些部门和单位探索建立系统内备案制度，对系统有关机关和国有企业党委制定的文件进行备案审查，加强系统监管。

横向来看，各党组织制定的规章和文件都纳入了备案审查范围。根据《规定》，四类党组织制定的规章和文件应当报送党委备案审查:一是党的纪律检查委员会和党的工作机关制定的党内法规和规范性文件；二是党委(决策)议事协调机构制定的规范性文件；三是党委直属机构制定的规范性文件；四是机关、人民团体、事业单位和中央企业党委设立的党组(党委)制定的规范性文件。这使得党委备案审查的对象基本涵盖了其下属党组织制定的法规文件。

截至目前，各地区、各部门规章和文件纳入备案审查范围的格局基本形成。

四是备案审查力度不断加大。

党内法规和规范性文件的备案审查，体现了上级党委对下级党组织建章立制行为的监督。要发挥备案审查的监督功能，关键在于认真开展备案审查，建立备案审查制度的刚性。

坚持一些必要的东西，为监督打下坚实的基础。根据《条例》规定，党内法规和规范性文件应当自公布之日起30日内上报；未在规定期限内报告的，考核机关应当责令其在规定期限内补充报告，必要时可以补报。随着备案审查体制机制的不断完善，党组织备案意识不断增强，逐步实现了从被动准备、局部准备、打包准备向主动准备、充分准备、及时准备的转变，备案工作逐步规范。截至2021年底，各地各部门上报党中央的内部规章和规范性文件约3.5万件，基本实现了应备尽备、及时上报。

坚持有备无患，谨言慎行，防止监督流于形式。党内法规和规范性文件备案审查的一个重要特点是全面审查。对报送备案的规范性文件，不仅要进行政治审查和法律合规性审查，还要进行“合理性审查”，看是否能适应形势发展的需要，是否可能对社会造成重大负面影响，是否违背公平正义原则等。，还要进行“规范性审查”，看其名称使用是否得当，文体格式是否正确，表述是否规范。可以说，这是一次全面的“质检”，是一次由表及里、由表及里的深度“体检”。

坚持纠错，充分发挥监督的力量。根据规范性文件存在问题的性质和严重程度，审查人员可以采取纠正、提醒、通报、建议等四种方式进行处理。能否准确发现问题，严格按照标准处理，审查意见落实到位，是衡量备案审查成效的“试金石”。中央备案审查率先定下严基调、坚持严标准，对各地区各部门上报的900多份“问题文件”进行了纠正和提醒，真正做到了一个案子一个案子处理。一方面，不断加强“校正”的准确性。坚持“过错同等责任”原则，做到问题与处理相匹配；坚持一视同仁，“一碗水端平”；坚持原则性和灵活性相结合，不搞“一刀切”，注意保护地方和部门改革创新的积极性。另一方面，不断强化“改革”的有效性。备案审查机构应及时跟踪了解“问题文件”的整改情况，督促审查意见的落实。有关地区和部门高度重视立法和改革，根据审查意见认真修改相关文件或制定整改方案，并在30日内将整改情况报备案审查机构。

认真开展备案审查，对保证党中央政令畅通，促进党中央决策部署落实，倒逼地方和部门提高规范性文件制定质量发挥了重要作用。

动词 （verb的缩写）备案审查重点更加突出。

党内法规和规范性文件备案审查牢牢把握政治审查和法律符合性审查这个重点，以工作重点和重点引领推动备案审查工作整体效能提升。

把政治审查作为首要内容，确保落实“两个维护”要求。备案审查的首要任务是确保建章立制工作与党中央保持高度一致，切实维护党中央权威和集中统一领导。因此，要严格审查备案文件是否认真贯彻了习金平新时代中国特色社会主义思想，是否符合党的基本理论、基本路线和基本方略，是否符合党中央重大决策部署，是否严格遵守党的政治纪律和规矩。

从备案审查的实践来看，绝大多数规范性文件在政治上是优秀的，都会把坚持正确的政治方向作为必须遵循的首要原则，但少数规范性文件在政治表述上不够规范和准确。这些问题已经通过备案和审查及时得到了纠正。

把合法合规审查作为基本任务，牢牢守住合法合规底线。对备案文件进行合法合规审查，既是坚持依规治党和依法治国的内在要求，也是确保依规治党和依法治国相统一的必然要求。为此，要严格审查备案文件是否符合宪法和法律，是否与党章、上级党内法规和规范性文件相抵触，是否与同级党内法规和规范性文件对同一事项的规定相抵触，是否符合制定权限和程序，是否落实精简文件、改进文风的要求。

实践中，合法合规性审查是备案审查的“重头戏”，这方面的“问题文件”占多数。比如，一些法律法规在党组织设置和职权配置、党委(党组)议事决策规则、干部选拔任用资格和程序、机构编制管理、干部考核问责、荣誉称号和评比达标等方面，违反了中央党内法规和规范性文件的有关规定。有的法规违反有关法律规定，对公务员录用、岗位退休、工资福利等作出不适当的规定。，超越权限规定税收优惠政策或者降低市场监管标准，在基本农田保护、建设用地管理、生态环境保护等方面突破“红线”或者“擦边”。通过备案审查，这些问题已依法依规得到纠正。

六是备案审查工作人员助理的作用逐步增强。

制定和实施党内法规和规范性文件，是各地区各部门贯彻落实党中央决策部署的重要形式。通过备案审查这个“窗口”，了解各地各部门履职尽责情况，对这些情况进行总结、分析和研判，提出有针对性的意见和建议，为党委决策提供参考。

比如，党的十八大以来，党中央多次强调精简文件，改进文风，解决形式主义突出问题，减轻基层负担。根据中央层面的备案审查情况，备案审查机构梳理分析了一些地方和部门下发文件中存在的形式主义问题，推动完善相关制度，进一步加大精简发文数量、压缩文件篇幅、提高文件质量的力度，取得了明显成效。

再如，在中央层面的备案审查工作中，发现一些地方党委文件违反税收法定原则，存在擅自扩大税收优惠政策范围、越权提供税收减免等问题。基于此，备案审查机构提出了相关意见和建议，对全国范围内全面清理规范税收优惠政策起到了积极作用。

踏上新征程，党内法规和规范性文件备案审查工作必须坚持整体性、创新性、精准性，努力在维护党内法规统一、推动党中央决策部署落实方面发挥更大作用。

《人民日报》(2022年02月22日01版)