行政法律责任(深入贯彻党中央全面深化行政检察监督新要求 探索推进行政违法行为监督)

最高人民检察院党组成员

副检察长杨春雷

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗的伟大成就和历史经验的决议》强调，确立* * * *同志党中央在全党的核心地位和Xi金平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，体现了全党的共同愿望， 对党和在新时代的发展和中华民族伟大复兴的历史进程具有决定性意义。 “两个确立”既是深刻总结党的十八大以来百年奋斗和伟大实践得出的重大历史结论，也是新时期党和事业发展和中华民族伟大复兴历史进程的重大现实要求。检察机关是法律监督机关，也是政治机关，具有鲜明的政治属性。在坚持党对检察工作的绝对领导、落实“两个维护”方面，他们肩负着特殊的历史使命和重大的政治责任。我们要坚持以Xi金平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻* * * *法治思想，坚决落实党中央关于全面深化行政检察监督工作、探索推进行政违法行为监督工作的新要求，不负重托，抢抓机遇，以健全完善中国特色监督体系的实际行动践行“两个维护”， 推进法治政府建设，推进治理体系和治理能力现代化，筑牢党的执政基础，使党的绝对领导更好更实。

一、提高政治站位，充分认识监督行政违法行为的重要意义

在建党一百周年、党的绝对领导下的人民检察制度建立90周年的历史时刻，中共中央专门印发了《中共中央关于加强新时期检察机关法律监督的意见》(以下简称意见)， 这在党的历史上是第一次，是党中央从党和事业发展的全局高度作出的重大决策。 充分表明了以***同志为核心的党中央深入推进全面依法治国的坚定决心，对完善党和监督体系特别是检察机关法律监督的高度重视。是* * * *法治思想在检察机关法律监督中的体现，是人民检察工作发展中的一件大事。《意见》就加强新时代检察机关法律监督提出了19条明确要求。这是党中央基于我国检察机关的宪法定位，从推进全面依法治国战略的高度作出的重要部署。是当前和今后一个时期加强检察工作的纲领性文件，为新时代人民检察工作高质量发展指明了方向、提供了根本遵循。深入贯彻意见，全面深化行政检察监督，开展行政违法监督，对于充分发挥检察机关法律监督职能，保证法律统一正确实施，建设社会主义法治，具有重要意义。

检察机关对行政违法行为进行监督，是深入贯彻***法治思想，落实以人民为中心的发展思想，推进法治政府建设，推进治理体系和治理能力现代化的重要举措。***总书记强调，要聚焦人民群众反映强烈的突出问题，抓紧完善权力运行的监督制约机制，坚决防止执法不严、司法不公甚至执法违法和司法腐败。要积极回应人民群众的新要求新期待，坚持问题导向和目标导向，树立辩证思维和全局观念，系统研究、谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。对行政违法行为进行监督的目的是充分发挥法律监督职能，促进行政机关严格执法、依法行政，维护宪法法律权威，维护利益、社会公共利益和公民、法人或者其他组织的合法权益。检察机关作为的法律监督机关，要深入贯彻***法治思想，紧紧抓住有法不依、执法不严等人民群众反映强烈的突出问题，切实加强对行政违法行为的法律监督。

检察机关对行政违法行为进行监督，是党中央赋予人民检察院的一项重大政治责任。《意见》重申了党的十八届四中全会的改革举措，明确提出检察机关“在履行法律监督职责过程中，发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以发出检察建议，督促其依法予以纠正”，为检察机关探索开展行政违法监督工作提供了政策依据。早在十八届四中全会之前，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)就明确指出:“检察机关发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，应当督促纠正。”***总书记在全会决定的说明中也指出，“毕竟构成刑事犯罪的行政违法行为只是少数，更多的是乱作为和不作为。如果对这种违法行为置之不理，任其发展，一方面无法从根本上扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面还可能把一些新出现的问题变成刑事犯罪”。中共中央、国务院印发的《建设法治政府实施纲要(2015-2020年)》也明确要求:“检察机关对履行职责中发现的行政违法行为进行监督，行政机关应当积极配合。”中共中央《意见》的出台，进一步明确了检察机关的法律监督定位，对检察机关监督行政违法行为提出了明确要求，既解决了检察机关能否监督的思想认识顾虑，又划定了行政检察监督与其他监督的界限。要正确理解和把握行政违法监督的性质、内涵和外延，切实担负起全面深化行政检察监督工作的责任，积极稳妥地履行行政违法监督职责。

检察机关对行政违法行为的监督是健全和完善中国特色监督体系的重要环节。党的十九大提出，完善党和监督体系，构建统一、全面、权威、高效的党内监督体系，把党内监督同机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督融为一体，增强监督合力。党的十九届四中全会提出，坚持和完善党和的监督制度，加强对权力运行的制约和监督。检察监督作为司法监督的一种，是党和监督体系的重要组成部分，在制约和监督行政权力方面具有独特的优势和作用。第一，检察监督有专业优势。《意见》强调对行政违法行为的监督，为实务行政检察工作提供了巨大机遇。2018年以来，最高人民检察院党组确立了全面协调、全面发展的“四个检察”法律监督总体布局，提出了“做实行政检察工作”的要求，明确了抓重点、优劣势、补短板的工作思路。检察机关内设机构改革后，最高人民检察院和大部分省级检察院都单独设立了行政检察部门，没有行政检察部门的市县检察院也设有专门的行政检察办案小组，对行政违法行为的监督责任由专业部门和专门力量承担。第二，检察监督具有主动性优势。司法机关通过行政诉讼监督行政行为，采取“不诉不诉”的原则，行政诉讼程序只能被动启动。行政检察监督程序可以依当事人申请启动，也可以依职权启动，具有明显的主动性优势。检察机关发现行政机关在履行职责中有违法的行政作为或者不作为时，可以启动检察监督程序，督促有关行政机关及时纠正。第三，检察监督具有程序优势。检察机关作为审判机关，以“个案”的方式监督违法行政行为，遵循必要的程序，确保每一个案件都建立在准确认定事实和适用法律的基础上，以检察建议促进行政机关依法行政。检察机关要充分发挥中国特色检察监督制度的独特优势，实现与其他监督制度的融合，促进法治、法治政府、法治社会的融合。

二是立足法律监督职能，准确把握监督行政违法行为的工作要求和工作重点

检察机关对行政违法行为的监督是公权力对公权力的监督。从职能和监督对象来看，检察机关在履行法律监督职责时，监督行政机关违法行使职权或不依法行使职权，通过行政诉讼监督促进行政机关依法行使职权，共同构成诉讼外和诉讼内监督行政权的“双轮驱动”。行政诉讼监督对行政权力的监督是间接监督，对行政违法行为的监督是直接监督。因此，检察机关在监督行政违法行为时应注意以下要求。

(1)坚持有限监督和协同监督的原则。

有限监督是指检察机关要避免对行政权力和公民权利的过度干预，保持必要的谦抑并限制在合理的范围内，以规范检察权的扩张和滥用。检察机关在对行政违法行为进行监督的过程中，应当尊重作为监督主体的行政机关的权威，不作为行政机关，也不作为行政违法行为人的处置权，更不代替当事人寻求权利救济。行政违法监督作为行政检察监督的重要组成部分，本质上是公权力推动的公力救济，目的是促进行政机关依法行使职权。公力救济在权力行使中起辅助作用。一方面，它意味着对行政违法行为的监督不应妨碍行政权力的积极运行或限制行政工作人员主观能动性的发挥。另一方面，意味着行政违法行为监督不力后，当事人主动寻求救济。对符合申请复议和提起诉讼条件的，检察机关应当引导公民、法人和其他组织通过行政复议和行政诉讼实现权利救济。合作原则是指在明确各种监督机制边界的同时，追求各种监督机制之间的有机配合和有效衔接，共同努力增强监督的有效性。检察机关要坚持协同监督原则，始终坚持党委领导，主动接受人大监督，积极争取政府支持，定期向同级党委及其政法委、人大常委会报告行政违法法律监督情况，完善检察机关与行政机关的沟通协调和信息反馈机制，进一步完善检察机关与监察机关的衔接机制等。从而实现各种监督的整合与融合，形成监督合力，增强监督效能，促进行政机关依法行政。

在有限监督与协同监督的原则下，检察机关必须科学界定对行政违法行为的监督边界，处理好检察权与行政权、检察权与监督权、检察权与当事人权利救济的关系，处理好行政检察权与公益诉讼检察权的内部关系。第一，要明确与行政权的边界。对行政违法行为的监督是针对行政行为的违法性。基于法律监督的程序性，它不干预行政权力的运行过程，也不取代行政权力的行使。第二，要明确与监督权的界限。检察监督的重点是对行政机关违法行使职权或不行使职权的监督，即对行政机关“单位”所做“事”的监督；监察机关主要监督和监察所有行使公权力的公职人员在履行职责过程中是否存在职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，重点是对个别公职人员的监督。第三，要明确与行政公益诉讼的界限。行政违法监督和行政公益诉讼是检察机关对行政权力运行的监督。凡不符合行政公益诉讼受理范围和结案条件的行政违法行为，均可由行政检察部门进行监督。第四，要明确与行政复议和行政诉讼的界限。原则上，检察机关对行政违法行为的监督不受当事人是否享有救济权的限制，但如果当事人已经启动行政复议或行政诉讼程序，检察机关就不应进行监督。检察机关受理后，当事人提起行政复议或者行政诉讼程序的，检察机关应当决定中止或者终止审查。

(二)坚持“在履行法律监督职责中发现”，找准监督的切入点。

根据《意见》，检察机关“在履行法律监督职责过程中”发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以发出检察建议，督促其纠正。这里的“履行法律监督职责”是指履行检察机关的全部法律监督职责，不仅包括履行行政检察监督职责中发现的法律监督职责，还包括履行刑事检察、民事检察、公益诉讼检察职责中发现的法律监督职责。

检察机关对行政违法行为进行法律监督是党中央赋予检察机关的一项新职责，检察机关应当积极履行，审慎履行。目前，对行政违法行为的监督处于探索和推广阶段，尚未完全形成统一的监督机制。为充分发挥检察监督职能，各级检察机关要突出监督重点，围绕党和工作大局，找准监督切入点，加强对群众关注度高、关系群众切身利益、容易发生行政违法行为的领域的监督，不断提高行政违法行为检察监督的社会影响力。一是要围绕服务大局开展对行政违法行为的监督。根据党中央关于贯彻新发展理念、构建发展新格局、推动经济社会高质量发展的重大决策部署，确定了行政违法监管的重点领域，特别是加强了对市场监管、税收管理、市场准入、经营许可、安全生产监管等与营商环境密切相关的行政违法行为的监管。第二，要围绕司法为民开展对行政违法行为的监督。践行以人民为中心的发展思想，立足行政检察监督职能，加强对民生领域行政违法行为的监督，特别是食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动和社会保障、城市管理、交通运输、金融服务、教育培训、社会救助等关系人民群众切身利益的领域，加强民生司法保障，解决民忧、民忧、民忧，依法保障人民群众。第三，围绕社会治理开展行政违法监督。根据各地实际，针对当地社会治理中存在的困难和障碍，紧密结合新时期新发展阶段对经济社会治理的更高要求，组织开展行政违法行为专项监督活动，防范化解社会风险。同时，探索对违法规范性文件的监督，积极参与推进法治政府建设，实现办案政治效果、社会效果和法律效果的统一。

(三)坚持“双赢、多赢、共赢”的理念，监督与支持并重。

检察机关和行政机关在维护宪法法律权威、维护社会公平正义、保障人民群众合法权益、维护利益和社会公共利益方面的职责是共同的，目标是高度一致的。检察机关在监督行政违法行为的过程中，要做到监督与支持并重，追求“双赢、多赢、多赢”。第一，要积极听取行政机关的意见。检察机关对行政违法行为的监督是一种程序性权力。检察机关与行政机关的关系不仅是监督与被监督的关系，也是围绕具体行政行为与相关行政执法部门进行讨论、研讨和监督的过程。目的是共同履行法定职责，共同把“以人民为中心”的要求落实到办案中去。在工作中要多沟通，重视行政执法部门的意见，坚决摒弃“我错在你”的对抗性监督观念，讲求监督智慧和技巧，与行政机关形成良性互动、积极向上的工作关系，赢得行政机关的理解和支持，共同促进依法行政水平的提高。第二，必须坚持恢复性司法的理念。恢复性司法的目标是积极修复受损的利益关系和社会关系，寻求各利益相关者之间关系的修复与和谐，进而增强人们对司法和执法的认同，有效保障社会的稳定发展。因此，在行政违法监督中践行恢复性司法理念，需要兼顾法律秩序的维护和行政目标的实现，平衡私权保护和公益维护，促进行政机关在查明事实、分清是非的基础上依法修复受损的行政法律关系。第三，支持行政机关依法履行职责。坚持检察与行政的权力边界，检察监督与有效支持并重，尊重行政机关面对具体事实开展行政执法的自由裁量权，支持行政机关依法全面履行社会管理、市场监管和公共服务职责，监督和帮助行政机关解决治理问题，维护行政执法权威，提升依法行政能力， 通过依法、规范、合理行使法律监督权，助力治理体系和治理能力现代化。

(四)坚持系统理念、法治思维、强基础导向，实现规范化监管。

坚持系统观是党的十九届五中全会提出的“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。系统观念是一种基本思想和工作方法。***总书记对2021年政法工作的重要指示强调，要更加注重制度理念、法治思维、强基础导向，切实推动政法工作高质量发展。开展行政违法监督工作，要认真贯彻落实* * * *总书记重要指示精神，坚持系统抓制度，用法治思维指导工作，用行政违法监督破解基层行政检察工作难题。一是注重维护法律的统一和正确实施，监督行政违法行为。行政机关公开、持续履行职责。开展行政违法行为监督，既要注重推进个案监督，又要以点带面推进分类个案监督，针对行政执法中一个时期的突出问题和一个系统的共性问题开展专项监督活动，推进一个行业、一个领域问题的集中解决，努力达到一案处理、一案管理的效果，为维护法律的尊严和权威、确保法律的统一正确实施发挥应有的作用。二要坚持依法规范监管。准确把握行政违法行为监督的范围、方式和程序，实行个案处理，根据证据认定事实，根据可信的事实适用法律和提出检察建议。严守办案期限，规范线索接收、案件受理、调查核实、审核决定、监督纠正、跟踪反馈、立案审批、违法违规线索移送等办案程序。第三，要以开展行政违法监督为契机，解决基层行政检察工作的实际问题。受行政审判结果监督“倒三角”和法院跨行政区域集中管辖行政案件的影响，仅靠诉讼内监督难以开展基层行政检察工作，不利于充分发挥检察机关在推进依法行政中的优势和作用。《意见》要求检察机关在履行法律监督职责中对行政违法行为进行监督，这为基层行政检察工作提供了难得的机遇。基层检察院要坚持诉讼内监督和诉讼外监督“双轮驱动”，针对人民群众反映强烈的执法不作为、执法不作为等突出问题，加大监督力度。

三。积极稳妥推进确保对行政违法行为的有效监督

行政违法监督是党中央部署的一项重大政治任务。各级检察机关要把贯彻落实中央意见与学习贯彻党的十九届六中全会精神结合起来，切实增强抓这项工作的政治意识、法律意识和检察意识，加强组织领导，压实工作责任，加强基层基础工作，积极稳妥推进。

(一)始终坚持党委领导，自觉接受人大监督，积极争取政府和纪检监察部门的支持。

牢牢把握新时期党和对检察监督的定位，同时明确行政检察监督与其他行政监督的界限，积极争取各方面支持，营造良好环境。第一，必须坚持党的领导。坚持党的绝对领导是中国特色社会主义最本质的特征，是检察机关推进各项工作的根本保证。要主动向党委和党委政法委报告行政违法行为监督情况，赢得重视、关心和支持，推动解决工作中遇到的困难和问题。同时，要在党和工作全局中谋划和推进行政违法监督工作，增强在服务党委政府中心工作中的贡献和影响力，更好地实现政治效果、社会效果和法律效果的统一。第二，要自觉接受NPC的监督。认真落实地方各级人大制定的关于加强新时期检察机关法律监督的决定或决议，为检察机关监督行政违法行为创造良好的法制环境。主动向同级人大及其常委会报告行政违法监督工作，认真办理人大交办事项，积极参与人大常委会开展的专项视察、检查、调查和专题询问，注意把检察机关监督行政违法与人大执法检查联系起来， 共同推动纠正和解决行政机关违法行使职权或不行使职权的问题。 第三，积极寻求政府支持。加强双方联动，建立健全信息共享、案件通报、档案检索、联合监管等沟通联动机制；积极争取地方政府支持，努力将行政违法行为监管纳入法治政府考核目标，形成支持检察机关依法办理行政违法案件、推进依法行政、共同做好行政违法案件办理、问题整改、矛盾化解、源头控制等工作的合力。第四，要加强与纪检监察机关的联系。在行政违法行为监督中，检察机关发现党员涉嫌违反党纪或者公职人员涉嫌利用职务犯罪的线索，应当依法依规移送纪检监察机关处理，充分发挥各自职能作用，形成监督合力，增强监督实效。

(二)加强组织领导，高标准严要求，开好局、起好步。

对行政违法行为的监督具有很强的法律性和政策性。推进行政违法行为监督，要注重统筹规划，明确思路和措施，既要加强顶层设计，又要充分发挥地方创新精神，推动工作高质量发展。一要科学周密规划。最高人民检察院要加强与中央有关部门的沟通协调，做好行政违法监督的顶层设计。省级检察院要结合本地实际，周密部署，统筹规划，制定具体可行的实施方案，加强对地方工作的监督和指导。市县检察院要按照上级检察院的部署要求，积极探索可复制、可推广的工作经验和措施。同时，要注意总结过去的实践经验。为贯彻落实党的十八届四中全会精神，检察机关前期也对行政违法行为监督进行了探索和实践，积累了一些经验和做法。要在全面总结和梳理这些工作经验和做法的基础上，加强总结和调研，不断完善各项制度和机制，确保规范有序推进。第二，要加强案例指导。在加强办案的同时，要强化和培养检察官的案件意识，主动发现和积极培育典型案例和指导性案例，注重对已完成的行政违法监督案件的分析、研究、挖掘和提炼，高水平汇编和主动报送典型案例，省级以上检察院要定期收集、汇编和发布典型案例，充分发挥案例在行政违法监督中的引领、示范和导向作用。第三，要加强理论研究。坚持把行政违法行为监督放在法治、法治政府、法治社会建设中，充分发挥行政检察研究基地的作用，深入研究行政违法行为监督的理论基础、职权配置和运行规律，以及行政检察监督行政违法行为的作用空、功能定位和切入方式等。，不断完善中国特色检察理论体系，为行政违法行为监督和立法推进提供理论指导和支持。

(3)加强基层基础工作，强化行政检察权配置。

开展行政违法行为监督，赋予了基层行政检察工作更重的责任，也对加强基层基础工作、加强基层检察院行政检察人员队伍建设提出了更高的要求。各级检察院要全面落实最高检党组关于加强新时期基层检察院建设的重要部署，加强基层组织、基础工作和基础能力建设，为行政违法案件监督工作提供强有力的组织、人力、物力支持。一是加强队伍建设，提供人才保障。各地要科学测算行政违法监督新增工作量，未雨绸缪，实行人员动态管理，落实“有人干”的基本要求，确保从事行政违法监督的检察人员力量。同时，要加大吸纳和引进人才的力度，优化行政检察队伍结构，以适应日益发展的行政检察工作的新需要。二要加强教育培训，努力提高监管能力。最高人民检察院和各省级检察院要加大教育培训力度，既要加强行政专业知识的学习和培训，又要通过日常学习、条线培训、专家讲座等渠道，熟悉相关法律法规和专业知识，夯实专业知识基础。还注重行政违法案件监督办案实践，以案议案评、在职培训、以赛代训等方式，不断加强行政检察业务能力建设，不断提高队伍的知识化、专业化水平。第三，加强现代信息手段的应用。加强智能检察系统建设，深化全国检察机关业务应用系统应用，及时更新完善行政违法监督子流程。推进行政执法与行政检察衔接平台建设，依托各地正在运行的行政执法与刑事司法衔接平台，运用大数据、人工智能、云计算等现代科技信息手段，加强行政执法分析研判，及时发现行政机关违法行使职权或不行使职权的线索，为行政违法行为监管插上科技翅膀。(人民检察院杂志微信微信官方账号)