南阳烂尾房(“烂尾楼之都”南阳：房管中心的团购房都烂尾了，整治清零一再延迟)

南阳市房管中心的群房很美很漂亮，夜幕下的楼房一片漆黑。工程于2013年7月开工，约定2016年1月11日前交房。到目前为止，只搭建了主框架。摄影/记者杨志杰

烂尾楼之都南阳的摘帽问题

本报记者/杨志杰

发表于2020年9月28日《中国新闻周刊》第966期

美丽都城小区，位于河南南阳市张衡路与仲景路交叉口西南角，有41栋居民楼，占地362亩，相当于33个世界杯足球场。目前除了1号楼、2号楼、3号楼开工早，业主已经入住外，其余30栋要么是毛坯房，要么只建了主体结构。夜幕降临，在周围灯光的映衬下，烂尾楼黑黑的。今年是美丽之都状态不好的第六年。

在美丽之都的北面，当地有名的烂尾楼——美丽的嘉园，也在夜色中默默矗立。和美丽之都属于同一个开发商。2013年，南阳市房管中心为解决职工住房问题，通过“团购”方式购买了金宇地产开发的美丽家园商品房，涉及干部职工1132人。截至2018年11月，南阳金宇房地产公司已累计收取团购款26197万元。工程于2013年7月开工，约定2016年1月11日前交房，但至今只建成主体框架。

“房管中心的群房都是烂尾楼。”说起烂尾楼，很多南阳本地人都会这样自嘲。近年来，南阳被外界称为“烂尾楼之都”。2014年，据南阳市政府统计，中心城市有问题建筑302栋。许多当地民众和政府官员向《中国新闻周刊》解释说，烂尾楼只占302个问题楼盘中的一小部分，不到三分之一。更多的时候，房地产项目在预售甚至建设时，五证不全甚至一证都没有，购房者入住多年，至今没有取得房产证。

2014年，南阳启动房地产项目整治，政府多次设定期限，但清理问题建筑的时间一再推迟。2019年6月30日是原定结束整治的时间节点，但整治时间延至当年9月30日，后又延期至年底。今年，南阳市委市政府再次要求，6月30日前，房地产领域所有装修项目全部清退。但截至9月中旬记者发稿时，清场目标仍未如期完成。

南阳市委房地产领域信访突出问题专项检查组副组长、市自然资源和规划局副局长张宇轩告诉《中国新闻周刊》，截至目前，南阳302个有问题的楼盘，90%已经整改完毕，剩下28个项目难以推进。

近70%的项目没有施工许可证

2019年6月，烂尾的美丽城第五年，滚滚(化名)和其他购房者决定自救。

购房者直接和开发商谈判，提出一个方案:一部分人买房时只付40%的首付，剩下的房款大家都拿出来，找施工方，提供水电通风，接好排污排水装置，以4号楼为试点自救。“这是历史遗留问题，政府不会参与。公司还在打官司，深陷股权纠纷。我们和公司磨合了几轮，他们同意了。”滚动告诉《中国新闻周刊》，2019年11月5日，自救工程完成。

现在美丽之都4号楼，北面临街有一个大坑，四周杂草丛生。开发商在电梯门口贴了一张《安全事项告知书》，“因美丽之都4#楼相关设施不完善，尚不具备入住条件...业主可以先装修，但绝对不允许入住。”但是今年上半年，几个业主等不及了，装修后就搬进来了。

对于滚滚来说，当初是多么想买房，现在是多么懊恼。2012年，美丽城市的广告铺天盖地。“电视上、大屏幕上、广告牌上都有广告，说要建游泳池、运动场馆，大家都惊呆了。”

滚滚被施了魔法。美丽之都是南阳市政府批准的第一批城中村改造项目，位于新老城区交汇处。他告诉《中国新闻周刊》，2012年10月，开盘前一天晚上，售楼部就有上百人排队，希望能先挑到中意的户型。开业当天，市、区领导现场剪彩。

滚动记得当时开发商承诺“五证”后续补齐，2015年底开发商入住。所谓“五证”，就是开发商在楼盘开盘前必须取得《商品房销售(预售)许可证》。开发商要取得商品房预售许可证，还应事先取得土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和房屋建筑施工许可证。不仅在美丽都城小区，当时很多楼盘都存在“先上车再补票”的情况。

滚滚当场交了一万元定金，选中了一套130平米的两室两卫的户型。不久后，他支付了30%的房款，共计20万元。开发商五证不齐，业主无法从银行拿到按揭贷款。一年后，滚滚全款买房，凑足了剩余的30万。虽然开发商违规预售，但有政府平台，包括滚滚在内的几千人对此毫无准备。“我们不懂，懂了就不会被骗了。”

2014年6月25日，央视《焦点访谈》节目披露，南阳一座名为三街史圣城的建筑使用了减肥钢筋。报道还透露，很久以来，减肥钢筋就被广泛应用于南阳的各种建筑中。当晚，南阳市政府下发通知，要求对全市建筑工程质量进行全面排查整治，南阳在建工程全部停工。众信。com曾经报道过，“南阳半城之后没有发现在建的建筑，数百台塔吊静静地停留在半空，如停了的时钟。”

美丽之都的建设从此停滞不前。五年多来，滚滚的很多业主反复去街道办，去区、市、省信访局。通常他们等半天，一个官员回应说会了解解决情况，劝他们回去。

2014年“瘦身钢筋事件”后，南阳市政府出台“302”政策，统计了当地302个有问题的房地产项目，建立了302个房地产改造项目台账，建立了产能管理、资金封闭运行、绿色通道加速办理等机制。

张宇轩向《中国新闻周刊》提供了《南阳市房地产综合整治办公室关于中心城区房地产市场专项整治的总结报告》(2020年6月30日)，其中提到，当时南阳房地产行业违法占地、违法建设、违法销售等乱象愈演愈烈。

上述文件显示，2014年本市中心城区在建的227个房地产开发项目中，57%的项目未取得土地使用权证，60%的项目未取得建设工程规划许可证，近70%的项目未取得建设工程施工许可证，超过一半的项目在未取得商品房预售许可证的情况下开始销售。

不过，当地一位长期关注房地产的人士告诉《中国新闻周刊》，他注意到，在2019年2月12日召开的动员会上，南阳市委常委、政法委书记张明体曾表示，“从目前省市联席办交办的245件案件和市房地产整治办交办的151件案件来看，大部分是去年整治时交办的案件，说明推进力度不够。”

25加151，总数是396，超过302。据他了解，南阳一些没有发放房产证的小区，并没有被列入政府整改名单，实际存在问题的楼房远远大于302栋，甚至大于396栋。

美丽的南阳首都社区有41栋居民楼。目前除了1号楼、2号楼、3号楼建设较早，业主已经入住，4号楼业主去年成功自救外，剩下30多栋，要么是毛坯房，要么只建了主体结构。摄影/记者杨志杰

“政策绿灯”让企业陷入了泥潭

南阳房地产商会秘书长在杭州二十多年，见证了南阳楼市的发展。他告诉《中国新闻周刊》，2008年后，随着“城中村”改造带来的城建运动，当地房地产迎来高峰。

南阳，位于河南省西南部，是全省人口最多、面积最大的城市，但经济发展在全省并不突出。《河南统计年鉴2008》显示，2007年南阳市GDP在18个城市中排名第13位，人均GDP排名第4位。

但是从2007年开始，南阳村的城中村改造是巨大的。张宇轩提到，当时市政府批了80多个城中村项目，后来实际开工的有20多个。于航告诉《中国新闻周刊》，当时政府有意入股，但缺乏足够的财力拆迁，融资方式不匹配，没有建立融资平台。当时“城中村”项目的普遍做法是，政府把拆迁交给开发商，开发商跟哪个区协商，然后他可以找政府审批。据于航估计，302个问题项目中，“城中村”项目占1/3。

根据政策，“城中村”改造项目应由政府出资，补偿拆除地上建筑物，实现土地净出让。但张宇轩提供的上述汇总举报材料中提到:“因我市财政困难，无力承担相关征收拆迁费用。因此，当时城中村改造项目全部由开发企业出资，占用了大量企业资金，造成企业资金运作困难，无法办理相关手续，导致项目进展缓慢，引发大量社会矛盾。”

张宇轩说，当时开发商拿了钱自己负责盈亏。拆迁后，政府会划拨一部分商品房给开发商，以弥补拆迁费用，而这部分商品房当时一般没有土地手续。

在这种模式下，南阳掀起了狂热的造城运动。根据2008年南阳市政府工作报告，2007年，全市一般预算收入44.8亿元，城镇固定资产投资555亿元。余航记得，2008年左右，政府大力支持开发企业参与旧城和城中村改造。平时都是规划局长带路，和开发企业开车到同一个地方，一指就把几百亩地给了开发企业。“那时候企业只需要跟村里签个协议，当天就能办理用地规划，拿到拆迁证明，注明用哪个项目，效率很高。”

拿到全国农民运动会的主办权，进一步把南阳房地产的热潮推向了一个高峰。2008年，原农业部、体育总局、中国农民体育协会正式联合发文，同意2012年在南阳举办第七届全国农民运动会。

将南阳农运会视为一个重大机遇，希望以此为契机实现跨越式发展。据当地媒体报道，当时南阳建设了很多基础设施，新建了7个大型体育场馆，新建了3个大型比赛场馆，7个四星级及以上酒店，升级改造了6个体育场馆，36个酒店。很多南阳人介绍，农运会的举办，让南阳的城市框架翻倍。根据2012年南阳市政府工作报告，2011年新开工城建项目总投资超过50亿元，相当于过去10年的总投资。

农运会的拆迁安置程序和“城中村”差不多。“农运会拆迁量比较大，准备时间比较紧。政府为了尽快建设安置房，允许开发商拆了建，没有任何手续，导致安置房建设没有任何手续。”张雨萱说。

很多企业在“政策绿灯”中狂奔。仲达房地产有限公司是南阳当地一家大型房地产企业。这家企业的相关负责人孙兵(化名)告诉《中国新闻周刊》，在“一切为了农民运动会”的大背景下，政府按照中心城区“城中村”的改造方式，做了特殊的事情，借助社会资本运作。2012年4月，示范区管委会、白河街道办事处与仲达签订建设项目协议，由仲达负责房屋拆迁、道路拓宽、改造提升、临街景观房建设等任务。仲达承担全部补偿安置费用，前提是“示范区负责在双浦村周边再划出1000亩净土，由仲达公司安置开发。名为天汇家园的项目启动后，将通过拆、建、卖、完善手续等方式推进”。

孙兵介绍，项目启动不久，2013年3月8日，住建部督察要求双浦项目全面停工，原因是示范区编制的《南阳新区发展总体规划(2010–2030)》尚未获得层面的批复。

南阳市政府公开披露，截至2019年底，仲达地产于2012年4月开始预售天汇家园项目，共预售商品房3400套，但规划建设审批手续不完善，项目已建成安置1593套，剩余1807套尚未开工建设。在1807套中，迄今已有385户偿还了购房款，510户申请退房，912户要求尽快开工建设。7年来，天汇家园的购房者多次上访。

"我们现在深陷泥潭。"孙兵告诉《中国新闻周刊》，在农民运动会、城中村改造、新型社区建设的大背景下，仲达地产的7个项目被列入302个地产改造项目的账上，其中就包括上述的仲达天汇家园。在开发商看来，某种意义上，公司项目是当时南阳政府政策的牺牲品。“那时候大家都是这么做的。”

河南财经政法大学城市发展研究中心主任刘赦告诉《中国新闻周刊》，这种现象在十多年前相当普遍。为了政绩工程，政府诱骗开发商拿地建房，很多都是口头承诺，没有盖章，没有合同。2013年后政策收紧，过去的做法行不通，项目变成了违法用地。“此外，该政策每隔三到五年就会发生变化。本来这块地可以用来盖房子。后来根据城市发展的需要，可能会规划改为公共用地。再加上没有合同，开发商投了钱，但是没有证，卖不出去，100%成了烂尾楼。”刘赦说。

于航认为，严格来说，房地产是“计划经济”，土地、资金、规划方案、价格等。必须由政府控制。“如果这个市场出了问题，政府是责无旁贷的，或者说政府的治理、控制和监管能力与房地产市场不匹配。”

政策绿色，门槛低，房地产市场似乎充满商机。于航指出，开发企业只看拆迁后能赚多少钱，不计算不能拆迁要赔多少钱。这考验着开发商的管理能力、资金储备能力、市场风险评估能力和整体运营能力。

张宇轩介绍，据统计，南阳现在有500多家房地产企业，拥有一级开发资质的不到10%。更多的开发商规模小，操作不规范。这也是房地产乱象的原因之一。“比如民间融资不规范。当时南阳到处都是担保公司，有的企业自己没有雄厚的资金，却靠融资‘蛇吞象’做了很多项目。”

关于“土地出让金”的支付问题

近两年，在全省统一要求下，成立了几个临时部门，如南阳市中心城区整顿规范完善房地产市场指挥部、南阳市解决房地产存在问题专项领导小组、南阳市处置非法集资领导小组办公室等。

张宇轩告诉《中国新闻周刊》，截至2020年6月底，房地产市场秩序302个专项整治项目中，已处置274个，处置率90.7%，实现了市委、市政府确定的“大落地”目标。

并非所有有问题的楼宇都是烂尾楼。南阳市房管服务中心副主任张涛曾总结，南阳的问题建筑主要有建设手续不全、资金链断裂、涉法涉诉、权属纠纷等。

张涛曾表示，政府解决房地产问题有四个途径:一是对于建设手续不全的项目，加快完善相关手续，尽快启动项目建设；二是积极协调金融机构，加大对资金链断裂项目的融资援助；三是督促司法部门尽快处置涉法涉诉物品；第四，对于原企业法人无力推进的项目，通过破产清算、寻找合作伙伴等方式推进项目建设。第四类是最难的，权属纠纷复杂，也导致第三方资本很难接手。

6年过去了，为什么整治期一再推迟？张宇轩解释说，前期解决的172个项目都是比较简单的问题。“比如项目已经有一些手续，但是预售证要等项目建到4楼才能办理。大部分涉及未缴纳土地出让金。初期项目未经批准开工，土地出让金、城市配套费、人防费都没交。”

然而，其余的项目涉及更复杂的问题，更难处理。大部分有问题的建筑都是六七年前建的。最早的项目碧园，2001年开工，2003年烂尾。时间跨度长了，房地产政策、地方政策、土地规划都已经今非昔比。

于航指出，土地重新招拍挂时如何确定地价，是2018年前大量房地产项目不会管的一大问题。据2014年统计，有129个在建项目未取得土地使用权证，占比超过50%。现在，要完成手续，土地必须先拍卖，先挂起来。但如果按照目前的基准地价缴纳出让金，只有楼面价和当时的商品房销售价格相差无几。

近年来，绿地、建业、中信、恒大、碧桂园等大开发商纷纷进入南阳房地产市场，抬高了南阳的地价和房价。2020年7月，南阳诞生了新的“地王”，每亩单价1186万元，楼面价5084元/平方米。综合溢价率高达223.6%。

“转会费逐年增加，和十几年前不可同日而语。以前一亩地卖几十万，现在能卖到几千万。”张宇轩提到，这使得企业不愿意或缺乏资金实力配合相关建设程序。

政府也不敢轻易降低门槛。张宇轩指出，如果政策不落实，恐怕若干年后会有人追究。为什么2018年企业缴纳的出让金是2011年的地价？政府也担心承担责任。

2019年2月，南阳市委市政府召开全市解决房地产领域突出问题会议，出台新政策，“对2014年8月前已开工建设的项目，土地出让金按项目开工时基准地价评估缴纳，每年不再修订(原则上不低于周边同期同级别土地出让价格)”。

张宇轩介绍，这个政策的出台很不容易，公检法领导和纪委书记都参加了会议。这一政策提高了整治速度。2019年12月至今，政府解决了六七十个项目。

剩下的“硬骨头”

另一个难点在于城市规划的变化。有些楼盘在建设时，手续不全，没有纳入前期规划，后续又有新的规划出台，导致两者产生冲突。

仲达地产相关负责人孙兵表示，起初天汇家园项目与原来的城市规划有冲突，示范区的新规划还没批下来，所以被叫停了。此外，由于相关政策调整、区域规划调整、用地指标限制等因素，规划调整导致路段北移，附近规划建设立交桥，导致建设面积缩小。孙兵提供的一份文件显示，1600多套预售房无地可建，购房者常年上访。2019年，仲达对已建成区域进行规划改造，整理土地30余亩，新建安置房600余套，退还近400套。目前仍有600多套已售房屋无处可建。

在302个正式项目中，仍有28个未解决的项目，其中许多涉及规划冲突。张宇轩解释，这包括三种情况:一是违法工程，比如位于机场网空的某工程，违法建设高层建筑，无法拆除，暂时无法解决。第二，原来的项目现在占用了道路红线或者绿地。“一米以内的工程我们都做了，但是占了一半以上的路，肯定不会建。也是无法拆除的。有些房子几年前就卖了。”第三，如果企业破产，或者企业资金流断裂后老板被拘留，或者老板去世，这类项目的手续也很难完善。

问题楼盘一步一步走程序，很多还没到最后。但对于购房者来说，这远远不够。市民更迫切的要求是，烂尾楼何时可以开工？什么时候能拿到房产证？

南阳街头，还有很多烂尾楼没有施工进度。9月14日上午，众多业主再次自发来到市政府门口，呼吁政府解决烂尾楼问题。

在人民网“领导留言板”上，桂花城南阳万家园业主写道，小区10年交房，办证费用已全部缴纳，开发商以各种理由推脱不网签、不办证。这与上千名业主适龄子女被学校拒之门外，要交5000多元甚至更高的学费才能入学，房产不能继承、转让、买卖有关。

在杭州看来，可以借鉴许昌对问题楼盘的治理经验。许昌的做法是，“产权登记采取证件分离原则，优先解决购房人办证问题。”在他看来，可以先发老百姓的房产证，可以平息人们的不满和担忧，让老百姓住有所居，然后政府再来梳理企业问题。

但这需要政府的责任。“政府担心开发商欠税太多，如果收不回来，可能会有国有资产流失的风险。另外，因为人民上访，政府让企业无成本或低成本合法，对一些合规企业不公平。第三，如果违法房地产已经取得合法权利，二次拆迁时政府的补偿成本会增加，会有后期的矛盾。”于航分析，南阳市问题房地产的产生、发生和治理的过程，就是城市化中的价格。“房地产的整个周期还没有完全走完，就像看一部剧，我们还没有看完整部戏。”

滚动购买的美丽城市在2017年将有短暂的重生机会。2017年，开发商金域地产完成五证，项目继续开工。然而不久，由于开发商之间的贷款纠纷，项目再次陷入瘫痪。目前，该项目已依法进入破产重整程序，这是南阳首个试水破产重整的烂尾项目。

等了八年，被烂尾楼滚得筋疲力尽。今年春节后，他将房子挂在中介处准备出售。南阳很多人都吃过烂尾楼的苦。现在南阳一些新房的价格已经过万元每平方米，但烂尾楼的价格只能卖到五六千元每平方米。说起房子，张恒满是悔恨。“这房子90万，半年都卖不出去。”