法律中的应当是必须的意思吗(关于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（修正草案）》的说明)

(三)修订地方组织法是深入贯彻落实党中央全面依法治国战略部署、推进全面依法治国的制度保障。

依法治国是党领导人民治理的基本方略，法治是党领导人民治理的基本方式。党的十九届四中全会确立的新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略，党的十九届六中全会进一步明确的Xi金平新时代中国特色社会主义思想的重大创新内容，都凸显了全面依法治国的战略地位和重大意义。中国已经进入了一个新的发展阶段。全面贯彻新发展理念，构建发展新格局，推动高质量发展，需要坚持和完善中国特色社会主义法律体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治、法治政府、法治社会一体化，为全面建设社会主义现代化提供更加完善的法律保障。修改地方组织法的一个重要目的，就是深入贯彻党中央全面依法治国的战略部署，全面落实法治中国建设规划和法治政府实施纲要，明确地方人大和地方政府的相关责任，明确法治政府的原则要求， 从而推动法治中国建设在全面建设社会主义现代化的新征程中迈出新步伐、创造新业绩。

(四)修订地方组织法，是坚持和完善人民代表大会制度、深化党和机构改革、推进治理体系和治理能力现代化的现实需要。

人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑我国治理体系和治理能力的根本政治制度。修改地方组织法，贯彻中央人大工作会议精神，全面加强地方人大及其常委会建设和工作，进一步丰富和完善地方人大及其常委会职权，适当增加省市人大常委会组成人员，完善地方人大专门委员会和工作委员会设置， 明确县、自治县人大常委会可以在街道设立工作机构，完善地方人大组织和工作制度。 使地方人大及其常委会成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的权力机关、全面履行宪法和法律赋予职责的工作机关、始终保持同人民群众密切联系的代表机关。

深化党和机构改革是推进治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，也是关系党和事业全局的重大政治任务。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央着眼完善和发展中国特色社会主义制度、推进治理体系和治理能力现代化的总目标，推动全面深化改革向纵深发展。党的十九届三中全会对深化党和机构改革作出全面部署，地方机构改革任务总体完成，取得一系列重要成果。修改地方组织法，就是要深入总结深化党和机构改革的重大成果和宝贵经验，把各项制度创新成果和实践中的好做法以法律形式确立下来，进一步夯实支撑治理体系和治理能力的基本法律制度。完善充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制，保证地方各级人大、政府和其他地方政府机关更好地相互配合、相互协作，有效组织现代化建设，具有十分重要的意义。

二。修订后的指导思想、遵循的原则和工作流程

修改地方组织法，必须坚持以Xi金平新时代中国特色社会主义思想为指导和根本遵循，全面贯彻党的十九大和十九届三中全会精神以及修改后的宪法有关规定精神，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一， 适应新形势新要求，改进和完善地方政府机关组织和工作制度，更好坚持和完善人民代表大会制度，不断发展全过程人民民主，充分发挥中国特色社会主义民主政治的独特优势。

修改应遵循的原则:一是贯彻落实* * * *法治思想和* * * *总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，落实中央人大工作会议精神，把坚持党的全面领导作为地方政府机关活动和建设的最高原则，坚决维护党中央权威和集中统一领导，确保地方政府机关活动和建设的正确政治方向。二是坚持以人为本，充分考虑地方人大和地方政府贴近基层、贴近群众的特点，充分反映地方政府机关工作、建设和基层治理的新成效、新经验，扩大人民有序政治参与，畅通人民诉求表达和反映渠道，不断发展全过程人民民主。三是充分反映深化党和机构改革后地方各级人大和政府相关机构设置和职能的新变化，总结地方实践中的好做法，充分发挥地方人大和地方政府在推进治理体系和治理能力现代化中的重要作用。第四，严格遵守宪法确立的制度、原则和规定，保持地方政府机关组织、权威和工作的稳定性和连续性；现行地方组织法中可改可不改的内容，原则上不改。五是注意地方组织法与全国人大组织法、代表法、立法法、监督法、预算法等相关法律的关系，做好法律衔接。

以***同志为核心的党中央高度重视地方人大工作和建设，高度重视地方组织法的修改完善。2019年7月，***总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示，强调地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，结合本地实际，创造性地做好立法和监督工作。落实党的十九届四中全会关于适当增加基层人大代表名额的要求。2020年10月，全国人大常委会修改选举法，适当增加市、市辖区、县、自治县、不设区的镇各级人大代表名额。2021年9月，***总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取审议并原则同意全国人大常委会党组关于地方组织法修订草案有关问题的请示和报告。2021年10月，中共中央召开中央人大工作会议，***总书记发表重要讲话。***总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，为修改完善地方组织法提供了重要指导和根本遵循。

根据立法工作安排，全国人大常委会法工委于2021年初启动地方组织法修订工作。经过广泛征求意见和认真研究，提出了地方组织法修订草案。在此期间，主要工作有:一是深入学习领会Xi金平新时代中国特色社会主义思想特别是* * * *总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和关于全过程发展人民民主的重要论述精神，组织专题调研，认真梳理近年来NPC代表、CPPCC委员提出的有关议案、建议、提案和各方面的意见建议，研究起草地方组织法修订草案。二是全国人大常委会法工委多次召开座谈会，听取中央有关部门和专家学者的意见建议，根据各方面的意见，不断修改完善修订草案。三是将地方组织法修订草案印发中央有关部门和单位、全国人大各专门委员会和常委会有关工作机构、各省(自治区、直辖市)人大常委会、基层立法联系点、部分高校和研究机构征求意见。四是到一些地方调研，了解当地实际情况和工作经验。

2021年10月，十三届全国人大常委会第三十一次会议对地方组织法修正案草案进行了初次审议。常委会组成人员普遍认为，修改后的草案深入贯彻了* * * *法治思想和* * * *总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，突出了党对地方政府机构工作的全面领导，明确了地方政府机构建设的指导思想和原则，完善了地方人大和地方政府的组织和工作制度， 这有利于推进全面依法治国，建设社会主义法治，在全过程中不断发展人民民主，推进治理体系和治理能力现代化。 2021年12月，十三届全国人大常委会第三十二次会议再次审议地方组织法修订草案。大家普遍认为，修订草案二审稿贯彻落实了党中央重大决策部署和中央人大工作会议精神，总结了地方政府机关建设的新成效和新经验，很好地吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，趋于成熟。决定将地方组织法修订草案提请十三届全国人大五次会议审议。

地方组织法修订草案经全国人大常委会两会审议后，两次在全国人大网站全文公布，征求公众意见。全国人大常委会办公厅将修改稿印发给第十三届NPC代表，并组织部署NPC代表学习、讨论、征求意见。2022年1月21日，全国人大宪法和法律委员会召开会议，根据全国人大常委会组成人员的审议意见、代表们研究讨论中提出的意见和各方面的意见，对地方组织法修正案草案进行了进一步修改完善。全国人大宪法和法律委员会认为，经过全国人大常委会两次会议审议，广泛征求意见，多次修改完善，地方组织法修订草案充分吸收了各方面的意见和建议，比较成熟。据此，形成了提请本次会议审议的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(修订草案)》。(未完待续)

三。地方组织法修正案草案的主要内容

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(修订草案)》共48条，主要修改如下:

(1)充实“总则”一章

1.贯彻党中央关于加强党的全面领导和加强党的政治建设的精神，明确地方人大和地方政府坚持党的领导和党和的指导思想，增加规定:地方各级人民代表大会， 县级以上地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平金平新时代中国特色社会主义思想为指导。 (修订草案第4条)

2.把* * * *总书记以人民为中心的发展思想和发展人民民主的重要思想贯彻到全过程，增加规定:地方各级人民代表大会、县级以上地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府坚持以人民为中心的发展，全过程坚持人民民主，始终保持同人民的密切联系，听取人民的意见和建议，为人民服务，对人民负责，受人民监督。(修订草案第5条)

3.根据宪法有关规定的精神，明确地方各级人民代表大会和地方政府在法治统一中的职责，增加规定:地方各级人民代表大会、县级以上地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府在中央的统一领导下，遵循充分发挥地方的主动性和积极性的原则，保证中央政令畅通，保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的实施。(修订草案第6条)

4.实行民主集中制原则，增加规定:地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，实行民主集中制原则。县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会应当充分发扬民主，集体行使职权。地方各级人民政府实行行政首长负责制。政府工作中的重大问题应由集体讨论决定。(修订草案第7条)

(二)完善地方各级人大及其常委会的组织、职权等相关规定。

1.适当增加设区的省、市两级人大常委会组成人员。目前，省级人大常委会的组成人员数量由1979年的地方组织法规定，40多年来未作修改，设区的市人大常委会的组成人员数量自2004年以来未作调整。地方人大常委会在地方立法和监督中发挥着重要作用。我国省、自治区、直辖市、设区的市和自治州人口普遍较多，经济社会发展面临重大任务。保证适当数量的常委会组成人员，有利于优化常委会组成人员结构，增加常委会组成人员的代表性和广泛性，集思广益，充分发扬民主，提高立法和监督质量。中央人大工作会议明确，要适当增加NPC省市两级人大常委会的组成人员。此次修改，拟将设区的省、市两级人大常委会组成人员名额的上、下、上限分别增加10名。同时，地方各级人民代表大会常务委员会组成人员的名额，应当根据人口数量和常务委员会组成人员的需要确定。(修订草案第22条第2款和第3款)

2.根据中央人大工作会议精神和地方人大工作实际，完善地方人大专门委员会和常委会工作机构设置，充实和细化常委会主任会议和专门委员会职责。一是明确省、市两级人大可以设立法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、环境与资源保护委员会、社会建设委员会以及其他需要设立的专门委员会(修订草案第十七条)。二是明确地方人大常委会根据工作需要设立办公室、法制委员会、预算委员会、代表委员会等工作机构；县、自治县人民代表大会常务委员会可以根据本法的有关规定，在街道设立工作机构(修订草案第二十八条)。第三，明确专门委员会的任期、职责和工作，规定专门委员会每届任期与本级人民代表大会任期相同，履行职责至下届人民代表大会产生新的专门委员会为止；向本级人民代表大会主席团或者常务委员会提出议案，承担本级人民代表大会常务委员会专项工作报告、执法检查和专题询问的具体组织实施，听取本级人民政府所属部门和监察委员会、人民法院、人民检察院的专题汇报，研究督促建议的办理， 代表的批评和意见，办理本级人民代表大会及其常务委员会交办的其他事项(修订草案第十七条)。 第四，进一步明确和细化地方人大常委会主任会议的职责，具体列出主任会议处理常委会重要日常工作的事项(修订草案第二十六条)。

3.贯彻落实党中央有关精神，总结地方实践经验，完善地方人大及其常委会职权。一是细化和补充地方各级人民代表大会审查和监督国民经济和社会发展计划、预算决算的职能。根据预算法和中央有关文件精神，增加规定:县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划纲要及其调整方案；县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本行政区域内国民经济和社会发展规划、计划、预算的执行情况，审查和批准本级决算，监督和审计问题整改情况；乡镇人大监督本级预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级决算；县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对政府债务进行审查和监督。二是强化人民代表大会监督国有资产管理的职能，增加规定:县级以上地方各级人民代表大会监督本级人民政府国有资产管理工作；县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府国有资产管理工作，听取和审议本级人民政府关于国有资产管理工作的报告。三是充实和细化地方人大常委会的职责，包括听取和审议有关专项工作报告、组织执法检查、开展专题询问等；听取和审议本级人民政府关于年度环境形势和环境保护目标完成情况的报告；听取和审议备案审查工作报告。第四，完善人民代表大会讨论决定重大事项制度，增加规定:地方人大常委会讨论本行政区域内的重大事项和项目时，可以作出决定或者决议，或者将有关意见和建议送交有关机关或者单位研究处理。五是适应建立健全党和表彰奖励制度的要求，根据有关方面的意见，删除地方人大常委会“决定授予地方荣誉称号”的权限。(修订草案第11、12和24条)

4.完善地方人大及其常委会审议制度。一是根据新冠肺炎疫情防控期间召开地方人民代表大会会议的惯例，增加规定:地方各级人民代表大会会议的日期，由本级人民代表大会常务委员会或者乡镇人民代表大会主席团决定并公布；在特殊情况下，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会或者乡镇人民代表大会主席团可以决定提前或者适当推迟举行会议。本次会议不能决定提前或者延期举行会议的，常务委员会或者其授权的主任会议、乡镇人民代表大会主席团可以另行决定并予以公告(修正案草案第十三条)。二是明确地方各级人民代表大会举行会议时，应当合理安排会期和会议日程，提高议事质量和效率(修订草案第十四条)。三是根据当地实践经验，增加规定:乡镇人大听取和审议乡镇人大主席团工作报告；县级以上的地方各级人民代表大会主任可以委托副主任主持常务委员会会议(修订草案第十二条第二款、第二十五条)。(未完待续)

5.根据地方人大工作实际和有关方面的意见，修改地方机构主要领导选举的有关内容。一是根据有关部门意见和历年实践，将地方机构正职领导人员候选人名额“一般应当多一人进行差额选举”的规定修改为“多一人进行差额选举”(修订草案第十五条)。二是明确县级以上地方各级人民代表大会常务委员会因故不能担任职务时，根据主任会议提名，从副职领导人员中决定代理人选(修订草案第二十四条第八款)。

6.加强和改进代表工作。增加规定:一是地方各级人民代表大会代表建议、批评和意见的办理情况，由常务委员会或者乡镇人民代表大会主席团向本级人民代表大会常务委员会或者乡镇人民代表大会主席团报告，并予以公开(修正案草案第十八条第三款)。二是地方各级人大代表要密切联系原选区或选举单位的选民和人民群众，听取和反映他们的意见和要求，在人民民主发展的全过程中充分发挥他们的作用；并应当向原选区选民或者原选举单位报告履职情况(修订草案第十九条)。三是县级以上地方各级人大常委会和专门委员会、工作机构要建立健全常委会组成人员和专门委员会、工作机构代表工作机制，支持和保障代表依法履行职责，扩大代表参与各项工作，充分发挥代表作用；县级以上地方各级人大常委会通过建立基层联系点、代表联系点，密切联系人民群众，听取立法和监督方面的意见和建议(修正案草案第二十九条)。

(三)完善地方各级人民政府的组织、权限等有关规定。

地方各级人民政府由地方各级人民代表大会选举产生。它们是地方各级人民代表大会的执行机关。他们负责促进经济和社会发展，管理社会事务，为人民服务。为贯彻落实中共中央关于加快构建权责明确、依法行政、全面建设法治政府的政府治理体系的要求，总结党的十八大、国务院以来推进依法行政、建设法治政府的实践经验，地方组织法修订草案增加了以下规定:

1.设立专门章节，明确地方政府建设的原则要求。增加规定:一是地方各级人民政府应当维护宪法和法律权威，坚持依法行政，建设职能科学、权责法定、执法严格、公开公正、智慧高效、廉洁奉公、人民满意的法治政府。第二，地方各级人民政府要坚持以人为本，全心全意为人民服务，提高行政效率，建设服务型政府。三是地方各级人民政府要严格执行廉洁政治的各项规定，加强廉政建设，建设廉洁政府。第四，地方各级人民政府要坚持诚信原则，加强政务诚信建设，建设诚信政府。五是地方各级人民政府要坚持政务公开，全面推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，依法、及时、准确公开政府信息，推进政务数据有序共享，提高政府工作透明度。六是地方各级人民政府要坚持科学决策、民主决策和依法决策，提高决策质量。第七，地方各级人民政府要依法接受监督，保证依法正确行使行政权力。(修订草案第31至37条)

2.根据党中央有关精神，总结地方实践经验，完善地方政府权限和工作的有关规定。一、增加规定:县级以上地方各级人民政府编制和执行国民经济和社会发展计划纲要、计划、预算，履行国有资产管理职责(修订草案第三十八条第一款、第二款)。二是补充完善了乡镇人民政府的相关职权，增加规定:乡镇人民政府应当编制本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算(修订草案第四十一条第一款)。三是明确县级以上地方人民政府可以根据应对重大突发事件的需要，建立跨部门的指挥协调机制(修订草案第四十四条)。四是根据宪法和有关法律规定，明确基层政府与基层群众性自治组织的关系，增加规定:乡、民族乡、镇的人民政府，市辖区、不设区的市的人民政府或者街道办事处对基层群众性自治组织的工作给予指导、支持和帮助；基层自治组织应当协助乡、民族乡、镇的人民政府、市辖区、不设区的市的人民政府或者街道办事处开展工作(修订草案第四十六条)。

3.明确地方政府制定规范性文件的程序和要求。增加:县级以上地方人民政府制定规范性文件，应当经过评估论证、公开征求意见、合法性审查、集体审议决定等程序。，按法定要求和程序予以公布，并报本级人民代表大会常务委员会备案。(修订草案第四十条)

4.贯彻落实中共中央关于深化党和机构改革的精神，明确地方政府根据工作需要和优化、协同、高效、精干的原则，设立必要的工作部门；县级以上地方各级人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，应当按照规定程序报经批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。(修订草案第四十二条)

5.根据《中共中央关于加强基层治理体系和治理能力现代化的决定》精神，增加街道办事处职责(修订草案第四十五条)；明确乡镇人民政府、街道办事处可以根据实际情况建立居民列席相关会议制度(修订草案第四十七条)。

(四)适应监察体制改革的需要，增加相关内容。

根据修改后的宪法和监察法的有关规定，适应地方“一府一委两院”政权结构的需要，增加规定:一是明确县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级监察委员会的工作(修订草案第二十四条第四款)。二是明确地方各级监察委员会成员的提名、选举、任免、辞职等程序；明确地方各级监察委员会主任列席本级人民代表大会会议；明确监事会主席的罢免制度和地方各级监事会的质询制度(修订草案第十一条第三款、第十五条、第十六条、第二十四条第八款至第十款、第四十八条)。三是明确县级以上地方各级人民代表大会常务委员会组成人员不得担任监察机关职务(修订草案第二十二条第一款)。

(5)明确区域发展合作机制。

落实区域协调发展战略，总结地方实践经验和做法，增加规定:一是省、市人大及其常委会可以根据区域协调发展的需要，开展协调立法(修订草案第十条第二款、第二十三条第二款)。二是县级以上地方人民政府可以共同建立跨行政区划的区域协调发展工作机制，加强区域合作；上级人民政府应当对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督(修订草案第四十三条)。

(6)丰富和建立中华民族共同体意识，完善相关法规。

根据宪法有关规定和中央民族工作会议精神，地方人大和地方政府的职责应包括“构建中华民族共同体意识”和“促进各民族广泛交流交往”，“保障少数民族权利”应改为“保障少数民族合法权益”。同时，少数民族聚居的乡镇人大在行使职权时，“应当采取适合民族特点的具体措施”，修改为“在法律规定的权限内，可以采取适合民族特点的具体措施”；地方各级人民政府职权中的“尊重少数民族的风俗习惯”修改为“保障少数民族保持或者改革自己的风俗习惯的自由”。(修正案草案第十一条第四款、第十二条第三款、第四款、第三十八条第三款、第四十一条第二款)

此外，还作了一些文字和法律上的修改和完善，将第二章、第三章、第四章的内容分节，并调整了部分条文的顺序。

请审议《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(修订草案)》及上述说明。(完)