服刑人员工龄认定(服刑结束后，他们面临养老困局)

(农建/图)

程建民一直在等待“群友”杨莉的案子有个好结果。

2021年4月，杨莉诉济南市社会保险中心不履行法定职责案由最高人民法院开庭审理。程建民认为，如果杨莉赢了这场官司，他可能还会得到一笔养老金。

61岁的程建民是山东菏泽市东明县人，曾经是县经委调度室主任，常年在办公室办公。如果不出“意外”，他和同事们一样，退休时每个月能领到六七千元的养老金，过着还算不错的晚年。

但2014年，他因受贿罪、滥用职权罪被判处有期徒刑一年。出狱后，他已被开除公职。他在纸厂打零工，和爱人一起开了个小饭馆，给人送上门，勉强维持生活。

2020年8月，程建民年满60岁，办理了退休手续。此时，他得知自己的工龄因犯罪被清零，缴费13年的机关事业单位养老保险不予认可，只剩下出狱后6年多的企业职工养老保险缴费记录。这意味着他要工作八年以上，才能满足企业职工养老保险15年缴费年限，才能领取养老金。然而，此时他的膝盖和股骨头已经坏死。几轮手术下来，他已经丧失了劳动能力，每个月还要交800多元的药费。

程建民渐渐知道，全国各地有很多和他情况类似的人，其中一些人多次上访或起诉人社部门。“我们交了养老保险，为什么拿不到基本养老保障？”程建民问道。

代理过多起此类案件的律师马永杰认为，一方面，他们的困境源于接受过刑事处罚的前科人员被排除在外，基本的社会保障权利被忽视；另一方面，也与养老金并轨改革过程中缺乏针对这一群体的政策有关。

济南老市民杨莉是程建民暖身微信群中最重要的参考案例。

69岁的杨丽从2012年开始就一直在和当地社保部门反复沟通。十年来，他与济南市社会保险中心(原济南市社保局)的官司，经过济南市中区法院、济南中院、山东高院的数次审理，至今仍无定论。

裁判文书网信息显示，杨力自1970年参加工作，自1994年起，单位按事业单位标准为其缴纳养老保险。2000年7月，因犯罪被判处有期徒刑五年，单位同时作出开除杨丽的决定。服刑三年后，杨丽被假释，开始以社会灵活就业人员身份缴纳养老保险。嗯，2012年5月底，养老保险刚交了15年零1个月。

然而，2012年5月，李杨年满60周岁到济南市社会保险局办公室办理退休时，因杨李缴费年限不符合法定退休条件，未获批准。杨丽对此不服，于是起诉济南社保局。

在几起诉讼中，双方的矛盾逐渐集中在计算工龄是否与社会养老保险待遇挂钩上。济南社保局认为，杨丽被开除公职后，1994年至2000年的工作时间不能算连续工龄。同时，实际缴费的这段时间不能算作养老保险的缴费年限，只能退还他的个人缴费。

济南市中级人民法院认为，济南社保局拒绝为杨丽办理退休手续并无过错。法院曾表示，工龄和基本养老保险待遇不属于同一法律关系。根据2004年中央综治委等部门的相关文件，罪犯职工在判刑前建立的企业职工养老保险关系，刑满释放后应该可以继续。但由于杨丽之前并未缴纳企业职工养老保险，在随后的上诉过程中，这一方式被驳回。

杨丽不服法院判决，向山东省检察院申请监督。最高人民检察院认为，杨力的申请符合行政诉讼法规定的“原判决、裁定认定事实的主要证据不足，未经质证、伪造”和“原判决、裁定适用法律、法规确有错误”两种情形，向最高人民法院提出抗诉。2021年4月，最高法决定将该案提审。

杨莉本人则相当谨慎，婉拒了《南方周末》记者的采访，仅表示“只要有一线希望，我就走完所有的司法程序”。

但程建民和群里的“群友”对此抱有期待:“如果他的(上诉)能被批准，我们也能。”

程建民身体不好，去人社局和单位维权不方便。他只是在群里时不时关注一下其他群友的案件进展。他腿部做过手术，所以不能久坐或久站。2020年的春天，他还能给人送上门，打些零工，月薪1800元，但冬天来临，他就受不了了。

2020年10月，他回到山东菏泽东明县，和儿子住在一起，“打理菜园，看家做饭”。程建民的妻子，59岁，刚退休两年多，每月退休金2000多元。现在她也打零工，每天卖保健品。

46岁的陈是该组织中较为活跃的一员。他一点点翻着规定，与当地人力资源和社会保障局的沟通、信访、起诉等记录能列好几页。曾在江苏省盱眙县渔政监督管理站工作。2015年因玩忽职守罪被判处有期徒刑8个月，缓刑1年。试用期满后，陈被开除公职。

在江苏，明确规定被判刑公职人员缴纳的社会养老保险停止缴纳。但他看到2017年人社部的文件规定机关事业单位养老保险可以转企业职工养老保险。

陈心里做了一些计算。虽然他放弃了在机关事业单位工作时的缴费年限，重新开始缴纳企业职工养老保险，但在60岁前达到15年缴费年限，就可以按照企业职工标准退休。但“缴纳(养老保险)时间越长，基数越大，每月养老金越高”，他想上诉，要求将18年来缴纳的机关事业单位养老保险转为企业职工养老保险。

马永杰律师从2013年开始代理杨力，此后逐渐接触到越来越多有类似困境的人，代理的类似案件也增加到17起，涉及辽宁、江苏、山东、湖南、河南等省份。

梳理这些案例后，马永杰认为，这一群体的困境与养老金并轨的背景密切相关。

90年代以前，事业单位和企业实行大致相同的退休制度，即退休费用由单位统筹，以工作年限和职务职级为主要考虑因素。

1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》颁布，建立了社会统筹与个人账户相结合的企业养老保险制度，2010年《社会保险法》的颁布进一步完善了这一制度。而机关事业单位一直沿用原有的退休制度，形成了养老保障的“双轨制”。

2015年，时任山东省人力资源和社会保障厅厅长的韩金峰指出了“双轨制”带来的矛盾:机关与企业之间养老金待遇的确定和调整难以统筹协调，待遇差距不断拉大；事业单位与企业之间养老保险关系跨地区转移接续困难，制约了人力资源在事业单位与企业之间的合理流动和有效配置。

事实上，1995年前后，上海、山东、江苏等地都有试点机关事业单位养老保险制度改革，引入个人缴费。陈所在的江苏省徐县就属于改革试点范围。从1997年到2015年3月，他的个人账户每月都有缴费记录，但他的个人缴费只占他工资的2%，低于他所在企业的8%。

“机关事业单位养老保险制度发展非常缓慢，在缴费标准和比例上与企业养老保险不同。很多试点单位在职工退休时仍然按照工作年限和职务来认定退休待遇，缴费年限和缴费基数只起到参考作用。”马永杰认为，在试点期间，机关事业单位养老保险制度没有实质性进展。这也是杨力案的历史背景之一，双方反复争论“工作年限”为何与“缴费年限”混淆。

直到2015年1月14日，国务院发布关于机关事业单位职工养老保险改革的决定。所有机关事业单位职工的养老金不再由政府财政全额支付，今后也按工资的8%缴纳，实现“养老金并轨”。

陈试用期满时看到人社部2017年出台的配套改革文件规定“参保人员因辞职、辞退、未按规定程序离职、被辞退、被判刑等原因离开机关事业单位的，，基本养老保险关系应转移到户籍所在地的企业职工社会保险经办机构”。这意味着，养老保险并轨后，转移接续将不再是障碍。陈诉请盱眙县人力资源和社会保障局将自己事业单位的养老保险关系转移到企业职工养老保险。

蓟县人社局回复称，陈所说的文件规定仅适用于改革后缴纳的养老保险。对于之前地方改革试点的参保人员，江苏采取的办法仍然是按工作年限“视同缴费”(不实际缴费，视同缴费)，同时返还试点改革中的个人缴费。“这相当于不算原来的飞行员，”马永杰说。

那么，陈被判处死刑后，他的工作年限是否也可以算作贡献呢？“暂时没有明确规定”，蓟县人社局回复陈称，目前只能暂时封存养老保险关系，直到新规定出台。

早在2018年，江苏省东台市社会保险管理处处长崔亚平就曾专门撰文对此类案件进行点评。在这篇名为《没有真相空》的文章中，他提到，无论是人社部2017年出台的配套文件，还是各地改革试点的政策，都没有明确规定2014年10月1日前在机关事业单位的工作年限是否视为因辞退、判刑等原因离开机关事业单位的缴费年限。

崔亚平认为，社会保险法自2011年7月1日起正式实施。在该法的统一规定下，上述人员参照企业职工养老保险相关政策，统一续保养老保险关系并领取养老保险待遇是“完全可能和必要的”。

据马永杰介绍，机关事业单位养老保险改革由中央推动，2014年10月1日以后的保险转移接续手续明确，判刑与否不影响。但在改革前，试点工作由地方牵头，所以试点期间养老保险缴费如何转移也由地方决定。

地方政府制定的政策大致可以分为两类:一类是认定试点的实际缴费年限。比如，根据河南省人力资源和社会保障厅、河南省财政厅2011年下发的文件，曾经被判刑或辞退的机关事业单位人员参加企业职工养老保险，“按实际缴费年限享受养老保险”。被处罚前参加的机关事业单位养老保险个人缴费可转入企业职工养老保险个人账户，合并计算。

另一类认为职工被判刑后应终止养老保险关系，之前的缴费年限无效，退还个人缴费。比如2004年，江苏省人社厅出台了《关于对机关事业单位养老保险参保人员行政和刑事处罚有关问题的处理意见》，但由于改革后新文件的出台，该意见已自动失效。

在整理证据时，陈列举了5个结果不同的参考案例，包括山东成武和河南周口县的判决案例，以及他旁边小区的一个案例——洪泽渔政原站长被判刑后仍享受退休待遇。

在马永杰看来，不同省、县、市处理这个问题的不同政策容易导致这个群体的不公平。

程建民向《南方周末》记者提到了山东菏泽的戴笠案，称该案的判决充分尊重了刑满释放人员的基本权益。

案件发生在机关事业单位养老保险改革后不久。2015年7月，山东省菏泽市63岁的老人戴笠，因不满退休三年未领到养老金，将当地人社局告上法庭。他说自己1972年参加工作，在部队服役17年，在县政府办和县城乡建设局工作多年，缴纳社会养老保险15年，工作37年。

菏泽市成武人力资源和社会保障局当庭回应称，他们之所以不能履行职责，是因为相关政策法规的滞后和不足。“原告享受的养老保险待遇的标准核算没有切实可行的政策依据”“我们想处理也处理不了”。该案公开审理后，人社局因请示上级机关，申请中止审理10个月。

菏泽中院经审理后认为，“养老保险作为社会保障制度的重要组成部分，旨在为丧失劳动能力的老年人提供养老保障”和“参加社会养老保险的个人应当按照规定享受社会保险待遇”，判决县人社局履行为戴丽办理养老保险的职责。

中国劳动关系学院教师向春华认为，过去养老金由政府拨款，称为“退休工资”，作为公职人员工资的一部分存在。这个退休工资相比企业里的职工要好得多，这也是当时养老金并轨需求高的原因。如果公务员贪污受贿，违背基本职业道德，还能享受这么高的养老待遇。“这可能会有问题”。

他提到，根据中组部、人社部、监察部2012年的相关通知，“行政机关任命的事业单位工作人员受到刑事处罚，处罚决定机关未作出辞退决定的，自人民法院判决生效之日起，取消原工资待遇”。

上海政法学院教授、中国社会科学院犯罪社会学专业委员会原会长吴提出，应该重新认识“公务员待遇”。一种观点认为，公务员享受的所有福利都是公务员福利。不过，按照吴对的理解，公务员的待遇高于其他职业就是公务员的待遇。如果公职人员犯罪，将被剥夺比其他职业更高的待遇。“与普通企业相比，过去几十年起作用的社会养老保险是(应该)被认可的”。

马永杰告诉南方周末记者，目前企业职工因犯罪被判刑，刑满释放后其养老保险关系可以转移接续。在他参与的多起诉讼中，当事人要求的不是刑满后继续享受机关事业单位工作人员待遇，而是将其实际缴纳的养老保险关系转移到企业，按企业标准退休，安度晚年。

陈试图向省人社厅申诉，要求计算1997年至2015年的工作时间，确认养老保险的缴费年限，看能否视为缴费。盱眙县人社局表示，根据1959年内务部关于职工被开除、劳动教养和刑事处罚计算年限问题的批复，职工被开除或刑事处罚的，其工作年限应从重新参加工作之日起计算。这意味着陈的工作年限已经清零，不存在支付的前提条件。

1959年内政部的这一答复并不是第一次出现这种情况。在山东杨力案中，也被法院认定为现行有效条款。

马永杰说，这份文件是计划经济的产物。按照今天的观念，它剥夺了刑满释放人员的财产权。

“如果我们仍然坚持这样一种方式，即不区分(犯罪)行为、情节和人们的生活状况，完全采取一种犯罪人养老金是不符合当前社会保障理念的。”向春华说，宪法保障公民在年老、疾病或者丧失劳动能力时，有权从和社会获得物质帮助。前公职人员也是公民的一部分，不会因为犯罪而被剥夺公民权。

2011年，官网河南省高级人民法院发布文章《刑满释放人员能否享受养老保险待遇？提交人是济源市中级人民法院和焦作市中级人民法院的法官。在本文中，他们分析了一起企业职工服刑期满能否领取养老金的行政案件，认为养老保障排除服刑人员的观念应予纠正:

“被处罚人依法承担刑事责任的。一旦执行完毕，该人不应承担其他不利后果。如果消除了犯罪前的工龄，就意味着对以前劳动权利的否定和对养老金的剥夺，本质上是刑罚的延伸和延长，意味着一旦犯罪，不仅要承担刑罚责任，还要失去以前劳动积蓄的养老金权利，因此不可能作为社会成员享受基本的养老金条件，刑罚是终身的。”

(杨莉、戴莉为化名)

南方周末记者刘逸仙为南方周末撰稿。