行政函是什么意思具备法律效力没有(关于行政处罚「追诉时效」的理解与适用)

行政处罚追诉时效是指对违法行为人违反行政管理秩序的行政责任和行政处罚的有效期间。行政机关未在法定期限内发现违法行为的，对当时的违法行为人不再给予行政处罚。

对于行政处罚追诉时效的一般规定，行政处罚法有明确规定。原行政处罚法(1997年修订)第二十九条:“两年内未发现违法行为的，不予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限从违法行为发生之日起计算；违法行为处于连续或者继续状态的，从行为终了时起计算。”新修订的行政处罚法(2021年修订)第三十六条“两年内未发现违法行为的，不予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全和危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限从违法行为发生之日起计算；违法行为处于连续或者继续状态的，从行为终了时起计算。”

从全国人大法工委、原国务院法制办、最高人民法院、地方法院来看，上述规定主要涉及以下六层含义。

第一，根据行政处罚法，发现违法行为的主体是处罚机关或者有处罚权的机关。违法行为的发现时间一般是行政机关立案的时间，而不是行政机关作出行政处罚的时间。对“两年未发现”的理解，通常是指只要行政机关启动调查取证、立案程序，就可以认定为“发现”。群众举报后发现属实的，发现时效以举报时间为准。

全国人大常委会法工委《关于要求澄清行政处罚时效“两年未发现”认定问题的函》(法工委〔2004〕27号)研究意见明确，行政处罚法(1997年修订)第二十九条规定的发现违法违规行为的主体是处罚机关或有处罚权的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关也是如此。因此，上述任何机关只要启动对律师违法违纪行为的调查取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后发现属实的，发现时效以举报时间为准。

最高人民法院经审理(2017)最高法4632号案件认为，行政处罚追诉时效的起点从违法行为发生之日起计算；群众举报发现属实的，举报时间应当为发现违法行为的时间。在本案中，甘肃保监局认定甘肃人寿存在两项受到处罚的违法行为，其中委托未取得展业许可的人员从事保险营销活动的违法行为发生在2008年6月25日。未发送2009年、2010年、2011年分红通知的违法行为发生在相应年度。刘分别于2014年12月14日和2015年1月26日首次检举上述两起违法行为，已超过追诉时效两年。

第二，违法行为发生后两年内，有权处罚该违法行为的行政机关未发现其违反行政管理秩序的事实。规定的两年过去后，无论何时发现违法事实，都不再给予当时的违法者行政处罚。

第三，违反行政管理秩序的行为在行为发生之日起两年内被行政机关发现，但两年内未查处违法行为或者违法行为人逃避处罚的，两年后行政机关仍应当依法实施行政处罚。即两年内发现违法行为未受到行政处罚，不存在不能给予行政处罚的情形。

最高人民法院认为，金陵公司2008年3月7日至2009年3月30日因进口纸制品涉嫌偷税。2009年4月1日，上海海关缉私部门对金陵公司走私普通货物立案调查，表示违法行为已被立案调查，即违法行为在两年内已被发现，不存在不能实施的行政处罚。金陵公司将2011年11月15日作为行政立案之日作为违法行为发现之日，并以此计算两年的处罚时效，是对法律规定的误解。

第四，追诉时效规定的期限从违法行为发生之日起算，而不是从知道违法行为之日起算。“违法行为发生之日”是指违法行为完成或者停止之日。

第五、违法行为处于连续或者继续状态的，从行为终了时开始计算。这里的“连续”状态，是指违法行为人连续实施同一违法行为，基于同一违法意图，连续实施数个独立的行政违法行为，违反同一行政处罚法。

对此，国务院法制办《关于如何确认湖北省人民政府违法行为的连续性或者继续性的请示》的批复(国法函〔2005〕442号)明确，《行政处罚法》(1997年修订)第二十九条规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一违法意图，违反同一行政处罚规定，连续实施数个独立的行政违法行为的情形。

在当前的司法实践中，违法行为处于连续或继续状态的案件主要涉及以下几类:

1。查处违法占地行为。

最高人民法院行政审判庭关于违法用地如何计算追诉时效的批复([1997]法刑字第26号)明确指出，违法用地应当视为具有继续状态，直至恢复原状，行政处罚的追诉时效根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法用地行为结束之日起计算。破坏耕地的违法行为是连续的还是继续的，应当根据案件的具体情况区别对待。

最高人民法院经审理,( 2017)最高法申字第102号。第5388号，认为非法占用土地的非法行为应被视为继续，直至恢复原状。故王主张其违章搭建的房屋自搭建之日起两年多才合法化，《房屋征收补偿拆迁协议》认定其房屋面积有误，缺乏事实和法律依据，不予支持。

2。查处违法建设行为。

最高人民法院行政法官会议纪要明确，“城乡规划法实施后，违法建筑建成前，规划部门作出的行政处罚，适用城乡规划法或者城市规划法的有关规定”，行政机关作出行政处罚决定时，适用违法行为发生时的有效法律进行实体处理。但新法规定对被处罚人更有利的，按照旧法从轻的原则适用新法规定。如果违法行为处于持续状态，则应适用违法行为结束时生效的法律。违法建设属于违法行为的持续状态，应当适用作出行政处罚时有效的《城乡规划法》。

全国人大常委会法工委《关于违反规划许可、建设工程建设强制性标准和设计违法行为追诉时效有关问题的意见》(法公办发〔2012〕20号)违反规划许可和工程建设强制性标准进行建设、设计和施工的，由于建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定该行为处于连续状态，行政处罚的追诉时效从违法行为纠正之日起计算。

最高人民法院经审理(2019)最高法审字第9767号案件认为，鉴于北海农场涉案违法行为在2010年继续存在，应当适用《行政处罚法》第二十九条第二款的规定。“前款规定的期限从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续的，从行为终了时起计算。一审法院适用《行政处罚法》第二十九条第一款的规定，认定超过两年处罚期限的处罚决定属于适用法律错误。

北京市第一中级人民法院审理(2021)京01线654号案后认为，在建设项目违反环境保护设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环境保护设施“三同时”验收制度的违法行为处于持续或者连续状态，即使“未批先建”的违法行为已经超过两年行政处罚追溯期，环保部门仍然可以受理环境保护设施“三同时”违法行为。

3。查处虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资等行为。

《国务院法制办给工商行政管理总局关于适用《公司登记管理条例》有关问题的复函》(国法函〔2006〕273号)明确，对《公司登记管理条例》中虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为的处罚，依照《行政处罚法》的有关规定办理。虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等。，在被工商行政管理部门查处前不改正的，视为违法行为的继续。违法公司改正其违法行为，符合《公司法》规定的条件，自改正之日起超过两年的，不应当追究其违法行为。

4。查处道路交通连续违法行为。

2005年6月27日，全国人大常委会法工委在《关于机动车驾驶人短时间内在同一路段多次超速是否属于同一违法行为的答复》中指出。机动车驾驶人短时间内在同一路段违法超速被多个技术监控设施记录的，无论车速是否已降至规定时速以下，都应当认定为同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

北京市第三中级人民法院审理(2020)京03号案后认为，交警部门可以对连续多日违法停车的行为进行多次行政处罚。一般理解为，对比较严重的违法行为的处罚要比相对较轻的违法行为的处罚重。虽然连续多日违章和多日违章分别有明显区别，但如果将前者认定为同一违章处罚一次，而后者同时处罚多次，显然处罚过重是不对等的。而且连续违章停车和连续超速差不多。如果没有时间或距离的限制，行为人可能会权衡违法成本来提前预期和实施低成本的违法行为，即一次性违法处罚的成本换取长期违法停车或长途超速行驶带来的收益，会导致合法停车或行驶的成本远大于违法停车或行驶的成本， 并且难以达到督促行为人及时改正违法行为的目的，甚至会反向鼓励一次性的长时间、长距离的违法行为，从而增加行政成本，这与因此而明显不同，对于长期违法停车行为，在第一次行政处罚后，违法状态仍持续较长时间。 如果仅以一事不再罚原则为由，认定对后续违法停车行为的行政处罚没有依据，则可能与处罚内容和违法行为造成的公共交通损害程度不成比例，违反了《行政处罚法》的处罚过重原则。

5。查处闲置土地行为。

最高人民法院经审理(2017)最高法5480号案认为，依据《闲置土地处置办法》无偿收回闲置土地的行为属于行政处罚，应当适用行政处罚法的有关规定。虽然定安县国土局仅在2015年对盛安公司闲置土地进行了调查，但盛安公司对涉案土地的延迟开发一直处于持续状态，其违法行为应从其延迟开发结束时开始计算。尽管盛安公司表示，自2007年起，定安县政府已停止对涉案土地进行报建，但盛安公司并未提交任何证据证明其在2007年后向政府相关部门申请报建或进行了相关的前期准备工作以启动开发，其明显不具备启动开发的意愿。因此，盛安公司主张行政处罚时效届满，定安县政府丧失对涉案土地的处罚权不能成立。

第六，对于大多数行政处罚案件，《行政处罚法》规定的追诉时效为两年。但考虑到行政处罚案件的复杂性和具体案件的处理方式，《行政处罚法》也明确规定行政处罚的时效为“法律另有规定的除外”。

比如《治安管理处罚法》第二十二条规定:“违反治安管理行为，六个月内未被公安机关发现的，不予处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为结束之日起计算。”

(本文由山东省高级人民法院文桂能整理)