民事诉讼法一百一十九条(浅谈民事支持起诉制度的具体实践)

近年来，拖欠农民工工资、养老和医疗保险等社保基金事件频发，社会治理难度加大。农民工工资、养老、医疗保险关系到社会和谐稳定、扶贫成果巩固、社会公平正义实现，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。2020年5月1日，《保障农民工工资支付条例》正式出台，为保障农民工资支付提供了法律后盾。2021年7月1日，《人民检察院办理公益诉讼规则》明确将民事诉讼法第十五条的支持起诉制度纳入检察监督业务范围，体现了治理影响国计民生等社会问题的坚定决心。检察机关要积极参与社会治理，回应社会关切。

支持起诉制度作为我国民事诉讼的基本制度之一，是当事人申请法律救济的重要途径。而《民事诉讼法》第十五条规定的支持起诉制度的内容较为简单和笼统。洛南县人民检察院充分运用民事、行政、公益诉讼检察职能，探索了一批切实有效的做法。

一是充分发挥职能的主动性，关注人民群众的“急难忧”

实践中，检察机关启动支持起诉程序的理由主要包括两种情况:原告是弱势群体，被告的行为损害了社会公共利益。弱势群体的定义是指原被告之间“实力”的悬殊，如收集证据和提起诉讼能力不足的个人和群体。主要包括以下主体:(1)工薪农民工；(二)未成年人、老年人和残疾人；(三)享受最低生活保障的人员；(四)其他经济困难人员。关于检察机关支持的案件范围，目前的重点是以下几个方面: (一)劳动报酬、社会保险和人身损害赔偿；(二)预付消费纠纷；(3)赡养费、扶养费、抚恤金等。[].当事人积极向检察院求助，符合条件支持启动起诉程序的案件数量有限。办案人员需要发散思维，集思广益，以上述主体和案件为切入点，积极与职能部门对接，就行政事务过程中遇到的疑难杂症与行政业务骨干进行详细沟通，在检察机关有权介入、行政机关难以突破的诸多领域积极发挥支持起诉作用，采取民事、行政、公益诉讼起诉等多种手段，促进社会治理难点和民生热点问题的解决。这一过程既有助于检察机关宣传和支持检察职能，又能抓住社会问题的痛点，切实维护与人民生活密切相关的合法利益。

二是多措并举推进制度建设，层层落实主体责任。

1.热情的服务和积极的行动。对于一些依申请受理的农民工工资支持起诉案件，申请支持起诉的当事人不识字，不懂法，只能简单地口述基本事实。对此，办案人员必须理清当事人口述背后的法律关系，做好前期调查工作。根据民事诉讼法第十五条规定的支持起诉原则和第一百一十九条规定的起诉条件:“原告是与本案有直接利害关系，有明确的被告，有具体的诉讼请求、事实和理由，属于人民法院受理民事诉讼的范围和被诉人民法院管辖的公民、法人和其他组织。”初步验证了当事人申请的内容可信度和检察机关的可操作性。在确认上述条件后，当当事人难以寻求他人帮助时，检察机关可以发挥“输入转换”的作用，尽可能保留当事人表达的本意，代为撰写支持起诉的申请材料。当事人核对无误后签字盖章，案件正式进入办理程序。

2.通过司法查询渠道查明案件事实。以依申请受理的部分农民工欠薪起诉案件为例。由于申请人(农民工)不知道被申请人(包工头)的信息，且核实能力有限，所提供的被告线索可能存在很多疏漏，如自然人被告姓名有误、身份证号和具体住址不明，甚至遗漏被告等。办案人员需要仔细询问申请人能够确认的基本事实，如工程位置、雇主、总承包商等等。他们要从细节入手，依申请到相关单位取证，还原案件事实，理清案件脉络。

3.引入督促、和解、调解机制，实现矛盾纠纷“先行化解”。面对事实清楚、权利义务明确、争议不大的案件，检察机关在正式受理后，可以通过各种机制化解矛盾纠纷。实践中，对于养老金赡养起诉案件，由于案数不一，案件量大，通过检察机关和职能部门的双向联合，向被申请人发送限期缴纳催款函，可以在短时间内有效、快速地解决纠纷。在分歧较小、诉讼标的金额较小、被申请人有还款意向的农民工讨薪起诉案件中，主要是通过公诉人释明说理的方式，双方本着自愿合法的原则进行调解，方便有效地解决纠纷。通过以上机制，既可以避免司法资源的浪费，又可以实现法律效果和社会效果的统一。

4.在有争议的案件中，应邀请法律援助律师同时向法院送达支持起诉书。检察机关经审查决定支持起诉的案件，当事人符合申请法律援助条件的，可以告知申请机关和需要提交的材料，并做好相关证据材料的移送工作，使案件顺利进入法院民事立案程序。在制作支持起诉书时，应列明支持的理由、查明的案件事实和适用法律的意见，可以积极探索法院的书面答复义务。在此过程中，办案人员要做好程序衔接，既要将调查的事实证据移送申请人和援助律师，又要将配套起诉书送达同级法院，确保后续工作继续有效开展。

5.支持检察制度和检察建议制度衔接，助力社会治理。检察机关在办理拖欠农民工工资、追讨养老保险、套取医疗保险等案件时，发现行政机关未依法履行职责，导致利益或者社会公共利益受到侵害的，依法向相关行政机关发出诉前社会治理或者公益诉讼检察建议，充分运用民事起诉、行政起诉、公益诉讼三大功能，合力解决社会治理问题。

第三，保持谦虚，严守公私权力的边界。

一方面，检察机关可以保护弱势群体的合法权益，维护社会公共利益；另一方面，由于支持方式的立法缺失，难以合理控制权力行使的边界。以维护当事人合法权益为目的，以法律赋予检察人员的检察职能为基础，在法律和制度规定的框架内行使检察职能，将适当性原则贯穿于检察机关支持起诉的全过程，禁止各行其是、过度介入私权纠纷，具体情况具体分析。除了提供咨询、调查取证、出具支持起诉书、派员出庭等方式外，今后还将继续探索创新方式，如支持公开听证制度、制作支持申请表格模板等，确保支持起诉取得实实在在的效果。一旦支持起诉案件被法院受理并进入审判程序，检察机关的支持起诉职能应适时中止，与民事诉讼“事后监督”的制度定位相衔接，构建“诉前支持、诉后监督”两步递进的民事支持体系。

总之，社会治理是一项复杂的系统工程。检察机关作为法律监督机关，在现有法律体系框架内，运用检察职能控制社会问题，只是系统工程中一个紧密相连的环节。更重要的是，各级人民政府、职能部门和社会团体共同努力，创新出更多更有效的社会治理模式，为中国的伟大复兴中国梦贡献力量。

作者:王、刘(洛南县人民检察院)

编辑:王晨蔚

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