农村宅基地情况汇报(激活闲置农房和宅基地经验问题和思考—基于浙江四地改革实践启示)

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。今年3月作出了“推进五个振兴”的部署和要求，即推进乡村产业振兴、推进乡村人才振兴、推进乡村文化振兴、推进乡村生态振兴和推进乡村组织振兴，进而推动乡村振兴健康有序发展。盘活闲置农房和宅基地，既是推进乡村振兴的重要抓手，也是推进全面乡村振兴的重要引擎。今年中央一号文件明确提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权分离，实行宅基地集体所有，保障农民在宅基地上的资格权和农房财产权，适当放开宅基地和农房使用权”，为盘活闲置农房和宅基地提供了制度保障和改革导向。

实施乡村振兴战略，要处理好农民与土地、政府与市场的关系。农村大量闲置的农房和宅基地是农民最重要的土地资产，具有自然、经济和公共属性。在一定的制度框架下盘活闲置的农村房屋和宅基地，可以唤醒“沉睡”的资源，变“死资产”为“活资产”，充分释放乡村振兴的改革红利。

1。工业繁荣需要。

乡村振兴和产业繁荣是重点。要繁荣产业，不仅要治理好农村，还要治理好山川，治理好乡村，加快农村三产融合发展。当前，农村新产业、新业态、新模式市场需求最旺盛，前景最广阔。绍兴通过盘活闲置农房，涌现出一批典型项目，发展农村住宅住宿、旅游休闲、生活保健、来料加工、文化创意产业等。激活闲置农房和宅基地，成为推动乡村产业振兴的主引擎。

2。有生态宜居的需求。

生态宜居是乡村振兴的关键。2003年以来，浙江省以实施“千村示范、万村整治”工程为抓手，美丽乡村建设取得了显著成绩。然而，在农村人居环境整治和改善的背后，伴随着经济社会的变化，农村移民的扶贫搬迁，先富起来的农民到城镇购买自己的住房和学校，一批闲置的农房、废弃的学校、祠堂和“房子”也出现了。这些闲置的农房无人问津，无人维修，严重影响村容村貌。激活闲置的农房和宅基地，可以在美丽乡村建设中增加生态宜居性。

3。农民愿意增加收入。

乡村振兴，富裕生活是根本。虽然浙江省农民人均收入已连续33年位居全国各省区之首，但财产性收入仅占2.9%。经济发达城市绍兴只占3%。增加农民财产性收入已成为农民持续增收最重要的新增长点。农房是农民最大的财产，农民也有通过出租增加收入的意愿(在绍兴彻底调查发现，80%的农民都有这种意愿)。在德清县城租住农房530间，平均年收入5万元。盘活闲置农房，可以为农民持续增收找到一条新途径，为发展集体经济找到一条新路。

4。城乡要素的流动是必要的。

实施乡村振兴战略，要“构建城乡发展一体化的体制机制和政策体系”，加快“促进城乡要素自由流动和平等交换”。目前，社会资本看好乡村振兴的新“商机”，农民和创客对乡村产业的良好前景感兴趣，新乡县正在寻找回报家乡的好机会，它遇到了一个促进城市要素资源向农村流动的“黄金时代”。激活闲置的农房和宅基地，不仅可以为城市要素空配置腾出空间、找到载体，还可以为城乡发展一体化、乡村特色发展提供新动能。

由于市场刚性需求旺盛，为融合发展乡村新产业、新业态、新模式，将乡村旅游融入全域旅游，绍兴于2017年3月开始探索盘活闲置农房工作。经过9个多月的试点，今年1月出台文件，提出实施“闲置农房激活计划”。计划用3年时间，全市吸引社会资本100亿元，实施改造项目1000个，盘活闲置农房1万间。农民人均住房财产性收入增长40%以上，乡村旅游、农业体验、健康养老、休闲度假等产业总规模增长50%以上，新增农民(农民创客)3000人，带动农村新增就业1万人，增加村集体经济经营性收入5000万元。到2020年，基本建立完善的闲置农房开发利用机制。

所谓闲置农房，按照绍兴市的定义，是指超过1年无人居住，同时有其他住所的农民住宅，包括宗族祠堂、“房”和村集体所有但未使用的房屋。在“闲置农房激活计划”发布之前，绍兴已经积累了良好的工作基础。一是全面推进“确权到人(户)、跟人(户)”的农村“三权”改革，全面实现了农村房屋和宅基地确权登记颁证与不动产一体化，明确了农村房屋产权；二、严格村与村之间的宅基地管理和规划管控空，全面清理“一户多宅”和违法建设、过度占用等历史遗留问题，对村庄建设进行规划管控；第三，通过大规模调查，基本摸清了闲置农房的数量，掌握了农户转让闲置农房的意愿；第四，农村产权流转交易服务体系比较完善。在“闲置农房活化计划”中，绍兴的主要做法和经验如下:

1。边界清晰，通路畅通。

第一，坚持“一户一宅”，“家家户户有住的地方”；二、规划中的“非保留村”和不符合相关法律法规的，不纳入活化规划范围；第三，遵循“规划-设计-施工”规范；四、与村庄布局规划、村庄建设规划、土地利用规划相匹配；五、遵守消防、防洪、防雷、抗震、地质灾害防治等各项安全规定；第六，充分尊重农民的主观意愿，不要“一刀切”推进；第七是从农民利益出发，千方百计增加农民收入；八是促进集体经济发展；九是妥善解决和处理权属纠纷、邻里矛盾和历史遗留问题。

2。试点先行，稳步推进。

柯桥区和上虞区被确立为试点区。其他四个区、县(市)正在对闲置农村住房资源进行全面调查，并选择第一个实施镇(村)。结合当地资源禀赋，自我施加，同步推进。柯桥、上虞先行先试，在法律允许的范围内，合理划分农房占用土地、地上建筑物产权和农房经营收益权归属边界，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分离”和宅基地上建筑物财产收益权实现形式，引入工商资本，加大资金支持力度，以租赁、合作、联营等方式激活闲置农房(宅基地)资源利用。上虞区把盘活闲置农房与农村产权交易改革结合起来。根据闲置农房流转特点，设立农房管理服务站，设计“农房贷”等特色金融产品，推进“确权+流转+增收”三部曲。在激活工作试点实施过程中，上虞区由区农办牵头，区便民服务中心(产权交易公司)和供销总社分工负责，多部门联手参与了魁湾桂馨谷和关良新苏芦溪谷两个项目，即由大通市场公司、角头集团等国有资本负责收租建设，建成后再与专业的B&B品牌公司合作。

3。多措并举，共同推进。

将“闲置农房活化计划”与“五星级标准、三年争创”和美丽乡村建设结合起来，同步规划、统一规划、统筹实施，把农村环境整洁优美和农村基础设施标准化、现代化作为闲置农房开发利用的有利条件；利用闲置农房培育乡村旅游、文化创意、养老医疗、农事体验等产业。，发展美丽经济，创造农村美好生活。在全市打造一批民宿(农家乐)集中村、乡村旅游目的地、健康养生基地、艺术创作中心、田园综合体。

4。政策引导和市场运作。

运用财政、税收、产权等要素政策，引导实施“闲置农房激活计划”；规范和引导闲置农房的活化方式、租赁期限、收储方式、转让对象、管理行业等问题，保护农民利益和工商资本合法收益；守住法律和政策底线，尽快查处违法项目。按照市场化原则，通过议价、招标、挂牌、拍卖等方式流转闲置农房，培育市场中介组织，维护公开、公平、公正、透明的市场环境。在上虞区，对于出租的闲置农房，一般都有产权交易公司的认证环节，以保证双方的利益。

5。集体发展与村民利益。

允许集体经济组织依法处置“一户多宅”农民退出的农村房屋和宅基地，鼓励有一定经济实力的村集体统一收储和利用闲置农村房屋。村集体可以与社会资本共同开发闲置农房或者通过配套建设道路、水电、环境整治等项目，并按照合同约定分享收益。柯区平水镇宋家店村将村集体倒塌的校舍出租给工商资本进行重建，成为“梅竹小院”B&B项目，租期30年，每年4.5万元(每3年一次，每次付款增加5%)，村集体经济获得可观的增收渠道。

“闲置农房盘活计划”实施成效显著。截至今年3月，全市共实施活化项目33个，总投资近4亿元，活化闲置农房209户42006平方米，活化村集体房屋11户9311平方米，其中连片整体(自然)村活化项目6个，农户与村集体签约闲置农房190户53646平方米。绍兴的实践为我们激活闲置农房和宅基地探索出了必要的实现要素，即农房产权要清晰，闲置农房底数要摸清，农民流转交易意愿要掌握，流转交易要有平台和服务，产业发展要有好的业态，激励机制要有政策等。

绍兴“闲置农房激活计划”的颁布实施是必然的。义乌宅基地“三权分置”改革的制度设计、乐清市农房流转、抵押改革的边界设定、德清县“三块地”改革的一体化推进，都为其提供了经验和制度基础。盘活闲置农房，必然要求深化农村宅基地改革，实现宅基地从“死资产”到“活资产”的质变，从“一户一宅”到“宜居户”的质变，从无偿无限期使用到有偿使用、有偿退出的质变，从城乡无序增地到经济集约化综合发展的质变。在深化改革中，还存在一些应该注意的问题，主要是:

1。宅基地“三权分立”问题。

这是“适度放开宅基地和农民房屋使用权”的前提。2015年4月，义乌在《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》中提出“在落实宅基地所有权、保障集体经济组织成员权的前提下，允许宅基地使用权通过合法方式有条件流转”，这在全国尚属首创。在实现“三权”的形式和途径上，一是通过落实村集体宅基地分配权、部分宅基地处置权和宅基地收益权，解决所有权主体的伪所有权问题；二、通过设定期限，民主约定村集体经济组织成员资格，创新资格权实现方式，设置资格权交易底线，保障资格权；第三，通过建立宅基地指标有偿调剂、宅基地有偿选址、宅基地使用权有限流转等制度，实现使用权。在配套推进方面，义乌还探索了宅基地“三权分置”的一系列实现要素。我们相信义乌的改革经验是可以复制和推广的，可以在更大的区域和更广的范围内进一步试验和推广。

2。宅基地激活与农村房屋抵押。

这是闲置农房和宅基地能否有效激活的关键问题。乐清市允许农村宅基地使用权随房屋所有权在全市范围内的户籍农业人口之间流转。宅基地使用权的流转包括:出售、赠与、置换(交换)、调整等。流转条件为: (一)具有土地使用权证、房屋所有权证，土地使用权人与房屋所有人一致或者具有不动产权证书；(二)未改变原批准用途的；(3)农村宅基地使用权转让方，转让后应拥有两套以上住房或仍有住处，保证“有住处”，并承诺今后不再向村集体申请宅基地。本非集体经济组织成员之间宅基地使用权的转让，需经土地所在村的集体经济组织或村民委员会签字同意并盖章。这一制度已经在乐清试行了20多年。到今年1月底，乐清农房按揭贷款余额达到54.3亿，不良贷款发生率仅为0.99%。我们认为在宅基地“三权分置”改革中，赋权只是基础，居住权才是基础。必须从制度上解决占有、使用、收益、继承、收回、抵押担保等各种权力的激活，实现宅基地的“权益保护”和“物权”双重属性。

3。宅基地与承包地制度的协调。

随着改革开放的全面深化、城市化水平的不断提高和农民的代际更替，农民与土地、农民与村庄之间的粘度将发生显著变化，呈现负向趋势；同时，随着村庄的结构演变和分化，意味着部分村庄面临消亡，部分村庄的规模集中，将对原有的宅基地分配制度、使用制度和产权制度带来冲击和影响。起源于1987年贵州省湄潭县的改革试验，“增人不增地，减人不减地”本质上是把土地承包关系固定在一定时间。按照现行宅基地制度，宅基地无限制分配给新增农户，不仅导致农村土地资源浪费严重，而且宅基地流转、抵押后投资属性难以显现。由于义乌的村制，在某个改革点上，成员资格应该是以多0的形式固化的。一旦固化，在保证“户有所居”的前提下，应赋予宅基地资格权物权属性。目前学术界对宅基地资格权的争论主要集中在“成员权”还是“财产权”上。我们认为，宅基地和承包地在制度安排上是可以协调的，但在固化了成员的“资格权”之后，还需要跟进构建新的政策体系来保障新生代农民的“居者有其屋”。

4。整体推进农村综合改革。[/s2/]

这是解决当前改革碎片化问题，增强改革叠加效应，充分释放改革红利的根本途径。德清县通过农村集体经营性建设用地入市改革协调、征地制度和宅基地制度“三块地”改革、承包地“三权分置”、集体资产、股权、林权、水权和农业经营制度改革整合、“城带乡”政策等，全面推进乡村振兴和城乡一体化发展。目前，全县城乡交通、住房保障、供水、供气、污水处理、垃圾处理基本实现“六位一体”；附着在户籍上的33项城乡居民政策已全面整合，去年底城乡养老服务实现整合。2017年城乡居民收入比为1.69:1，更接近国际公认的≤1.5:1的基准线。盘活闲置农房和宅基地看似只涉及“一块地”，实际涉及方方面面，宅基地复垦后与土地增减挂钩的富余指标调整首当其冲。目前机关涉及智能化的改革试点很多，但这种碎片化的布局不仅影响了试点的推广和效果；而且会影响试点成果的可复制性和推广性。今年是改革开放40周年，深化改革要再出发；今年是实施乡村振兴战略的第一年。要有系统的制度框架和政策体系的顶层设计，就要统筹推进农村综合改革。

最后，要加强33个试点县的经验总结，加大新政策体系建设，加快相关法律的制定和修订，以深化农村宅基地改革和整合农村综合改革成果，为实施乡村振兴战略创造良好的制度环境，不断释放乡村全面振兴的改革红利。

(作者单位:浙江A&F大学经济管理学院、浙江省乡村振兴研究院、浙江工商大学马克思主义学院，文章来源:《农业经济》2019年第12期)

原标题:盘活闲置农房宅基地的经验、问题与思考——基于浙江四地改革实践的启示