警告算立案吗(探讨！“责令改正”与“给予警告”应如何设置？如何调整？)

常见的市场监管法律法规“责令改正、给予警告”的规定涉及两种行政措施。执法机关在监管中发现问题后责令经营机构改正，检查机关立案调查并进行处罚，是目前普遍采用的一种有效的行政管理模式。但是，在通过监督处理问题时，如果商业机构经常发出警告而不是罚款的行政处罚，这种处罚决定的数量是相当可观的。此类处罚是否纳入执法信息和数据报送的统计范围？如何高效快速的使用这种方法而不出现功能重叠，是一个常见且容易被忽视的问题。以《食品安全法》为例，经研究认为，在现阶段综合执法体制改革过程中，为提高行政效率，避免执行偏差，应对该规定进行调整或修改。

某县市场监督管理局管理人员在监督检查中发现，个体经营户谭某在采购食品时未按《食品安全法》要求查验许可证及相关证明文件，未建立食品进货查验记录制度。该局人员当场作出给予警告的行政处罚决定。半个月后，该局工作人员再次检查，发现谭某尚未建立进货查验记录制度。根据法律规定，经营者购买商品未查验许可证及相关证明文件，或者未按照要求建立并遵守进货查验记录制度的，由县级以上人民政府监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。“我局执法人员立案调查，后提请审理，履行了通报等相关程序，并依据《食品安全法》的规定，对个体户谭某进行了经济处罚。

“责令改正、给予警告”的问题

这类案件在各地市场监管中经常发生。值得注意的是，发现问题属于经营机构日常监管中的行为，警告、后续立案、最终罚款属于稽查机构执法办案中的行为。在此，我想问几个问题:第一次警告处罚决定是监管机构的业务人员做出的还是稽查人员做出的？这样的警告和处罚决定，在业务部门的日常监管中应该是相当多的。他们能做出这个决定吗？是否纳入执法信息上报程序？据我所知，各省、市、县局的案件数据网络上报路径账号是唯一的，所以不是业务管理机构'业务管理机构'的业务。如果是督察人员所为，还涉及到之前的处罚是否作为独立案件上报。这个案子不需要铺垫，第一次处罚决定后就可以直接开始案件的调查处理。这种情况说明两起案件更有可能是一起案件。

本文对不检查、不组织等不合规现象进行了分析。，按“责令改正并给予警告”的条款处理。由于上级对该条款没有明确的操作和书写标准，各地市场监管部门采取的方法也不尽相同。有的用前者开出责令改正文书，有的用后者开出处罚文书，有的两个文书同时单独开出，有的在处罚文书中一并描述。在当事人继续违章、经济处罚的案件中，有人提出此类行政诉讼案件存在不足，即只给予纠正或发出警告。由此我们要问:“责令改正、给予警告”应该如何操作？在被责令改正的情况下，接下来可以进行经济处罚吗？是否有必要将给予警告作为给予罚款等处罚的前提和条件？如果不在乎管理人给当事人的账表，有没有单据，只要能认定后面描述的“拒不改正”的情形，是否可以给予罚款等处罚？

“责令改正、给予警告”问题探析

在我看来，这些问题都是由“责令改正、给予警告”的规定引起的，这一规定本身没有问题，但将其置于以经济处罚为重要调节杠杆的市场监管法律体系中是不够的。

第一，“责令改正，给予警告”，表达上有不足自行解决问题。

责令改正是市场监管中常用的手段之一。对于监督中发现的问题，为了履行行政监督职责，要求当事人责令改正的情况并不少见。责令改正本身就包含了对当事人的警告性质，责令改正是警告不是警告；警告本身是抽象的，不是具体的。警告的潜台词是责令改正。警告是命令改正的动机。警告的实质是要求当事人尽快纠正不符合法律法规的行为。所以，从字面上看，这八个字，无论是责令改正还是给予警告，都是监管者和当事人双方指向同一事件的不同语境下不同语言的表述。无论是对前者的肯定还是对后者的肯定，本身都没有问题，彼此说的都是一回事。

实际操作中，当事人是应该纠正还是警告，或者两者兼而有之，还是有点棘手的。这是因为，在市场监管的法律规定中，对于任何一种不当行为，如果法律给当事人提供了一定期限的自我纠错规定，可以给当事人一定的把握，这种行政成本和效率是经济高效的。如果给予警告，虽然是强硬的行政强制措施，但远不如要求当事人改正来明确和掌握改正的具体内容、时限和方法，作为有形的、有针对性的管理措施，更具有实际意义。如果两者同时做，怎么操作，这种行政成本，效率，效益都比不上前者。

我们暂且不管这个警告是当场发出的还是事后发出的，是不是有组织的。问题是，如果这八个字同时做出，在法律层面放在一起，就会出现操作层面的不同理解，甚至会出现不合规的行为。

第二，“责令改正，给予警告”，该条款中的处理方式存在不足。

从《食品安全法》第一百二十六条第一款规定，有该条所列十三种行为，经警告拒不改正的，可以处以经济等处罚。从这个角度看，“责令改正、给予警告”是与罚款、停产停业、吊销执照等处理并列的附条件行为。说它有条件，是因为它给了当事人一定的自我纠错的机会；之所以并列，是因为这几种惩罚本来是同时进行的，现在只有在前提条件落实后才能同时进行。

从法律上看，目前我国还没有法律、行政法规规定改正是一个处罚范畴，而行政处罚法规定警告是一个处罚项目，即警告本身就是一个行政处罚。在质量监督法规体系中，责令改正通常被设定为行政处罚的前提条件。从该条语境来看，可以通过责令改正解决的问题，在实施行政监督或者检查执法中不受影响，但设置了警告处罚事项，其效果与不设置没有实质性区别。根据现行行政处罚的分类，警告属于训诫性处罚。当初立法者不可能考虑几种刑罚在这里是否应该适当分配，其实用价值无法体现。这里设置这个惩罚的意义不清楚。

从法律逻辑的角度来看，我们是不是可以这样理解:这一段告诉我们，任何一种处罚比如罚款，都必须有行政处罚加警告在先。换句话说，要求改正是不够的。如果没有警告处罚，给予罚款等后续处罚是不合规的。有人认为，只责令改正不警告，是履行法定职责不完整。这项法律明确规定，在实施罚款之前，应先发出警告。正因如此，过去大量的此类行政行为、处罚程序、执行文书是否存在严重瑕疵？任何一种不以此为特征要件的行政处罚，一旦进入诉讼程序，会是怎样的诉讼结果？

这八个字和这一条的关系写的很清楚，给我们行政执法带来了一些不足和不便。这种设定从社会、经济、文化等各方面都很难说。

第三，“责令改正，给予警示”，一个需要从现实中自我调整的环境。

一般情况下，我们有必要对监督中发现的问题作出指示予以纠正。如果当事人不按要求纠正或制止违法行为，往往会导致行政处罚程序的启动。真正的问题是，检验机构启动处罚程序时，由哪个部门实施行政处罚作为警示？你也想做手术吗？当场作出行政处罚决定是否必须履行告知程序？这些处罚文书会立案吗？我们不得不思考，这个警告的处罚是否合适，是否必要，能起到什么效果。

特别是在“全民创业、全民创新”的大背景下，为改善营商环境，解除当事人的后顾之忧，全国各地市场监管部门陆续实施“企业轻微违法免于处罚清单”，对中小企业、创新型企业、新增第三产业采取“首查(违规)不罚”、“首发现”等普惠性措施。这种冠状病毒对经济造成了巨大的破坏，尤其需要出台刺激经济发展的措施。免责是扩大市场容量、搞活经济容错的有效手段。免除处罚就是免除行政处罚。对于违法行为情节轻微，没有造成社会危害后果的案件，绝大多数情况下都属于免予处罚的范围。因此，有罪不罚和警告之间需要某种调和。如果把法律条文中的警告改成责令改正，恐怕没人会反对。这是因为责令改正应该等于警告，从劝诫上故意处罚财产似乎没有必要。当事人无视行政机关责令改正的，仍可依法启动行政处罚程序。

笔者认为，在实践中，责令改正的处理方式不仅强于警告而且比警告处罚更有针对性，监管部门更容易监督当事人改正其违法行为。责令改正在行政执法过程中发挥着重要作用。这是法律规定和客观需要，是构建和谐社会的有效措施。因此，警告之刑在经济管理法律制度中可以以另一种方式出现，对警告进行调整就显得尤为必要。

“责令改正，给予警告”调整方向

“责令改正，给予警告”的规定不便于操作，容易造成歧义。一个规定的建立，便于受众遵守和使用，操作起来也不繁琐。能简单处理的事情，没必要自我复杂化。市场监管的主战场是规范经济活动，对违法当事人给予经济处罚直至停止经营活动是监管的主要积极方式。《食品安全法》中有直接规定要求改正并处以罚款的条款。可以参考“责令限期改正、逾期不改正、拒不改正、改正不符合要求”、“或者”、“可”等词语，有选择地进行调整。

目前，市级以下市场监管部门的市场管理模式很多。在市一级，行政监督检查和执法完全分离；但在县(区)一级，有独立的，也有分不开的，然后下级机构往往也分不开。回到本文的原问题，市场监管中很多警告都是用来处理不合规情况的，这类警告的处罚数量极其可观。这样的处罚，对日常监督检查与办案的规范和有效衔接影响深远。无论是哪个部门作出的，都不作为行政处罚处理，很难进入行政处罚数据库。因此，要引起重视，不要让“责令改正、给予警告”这种看似恰当的处罚影响到市场监管的宏观管理，给基层执法监管部门的基层一线人员带来苦涩的尴尬。

描述:

1.为避免相关单位出席案件带来的麻烦，本文案例以张永伟编著的《食品安全行政执法办案指南:78起食品安全违法行为的认定与处罚》(北京:中国法制出版社，2012年2月，第211页)典型案例为基础改编而成。将原案与旧《食品安全法》的规定进行对比，该案完全符合新修订的《食品安全法》的相关规定。见附件1。

2.类似本文的行政处罚案例还有很多，随处可见。从他们身上也可以分析出“责令改正，给予警告”是业务部门人员所为。附上三个地区的18个部分案例，仅供参考。

(1)无极县市场监督管理局2019年通过《食品安全法》责令整改，给予警告16起(其中责令改正6起)；见附件二。

安龙县市场监督管理局2019年对无健康证食品加工处罚?One案【安罚字〔2019〕8号】(仅责令改正，未警告)；见附件三。

(3)阜宁县监督管理局2019年食品加工处罚无健康证案【阜宁食监安子〔2020〕2号】(警告)。见附件四。

作者是江苏省盐城市市场监管局的陈。

发布单位:中国工商出版社新媒体部(数字出版部)

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