关于法律问题提问(法律资源短缺法律服务供给不足 矛盾纠纷多发法律需求旺盛 农村空心化趋势下如何开展公共法律服务)

来源:法制日报-法制网

□一线调查

●农村集权空可能带来一系列社会问题，而广大“懂法的人”凭借来自基层、扎根基层、熟悉人、熟悉地、熟悉事的优势，积极开展公共法律服务，有效激活基层社会治理的“神经末梢”，维护一方平安

●面对农村公共法律服务供给能力不足、水平不高等共性问题，各地通过加强“法律通人”培养，采取政府购买法律服务、加快法律服务资源整合、推进法律服务资源下沉等一系列措施，建设和完善农村公共法律服务体系

●农村在推进公共法律服务的同时，还面临一些客观困难:资源短缺且分布不均、人才储备不足、经费保障不足、偏远地区公众知晓率和使用率低、智能化水平低等。

编者按

公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性、保障性工作。近年来，各地各部门积极推进覆盖城乡、便捷高效、平等普惠的现代公共法律服务体系，积极回应人民群众日益增长的法律服务需求。

与此同时，随着中国工业化和城市化的快速发展，许多地区的大量农村人口向城镇特别是大城市转移。农村空中心化趋势明显，大型城市社区不断涌现，对基层社会治理和公共法律服务的推进提出挑战。如何迎接挑战？从今天开始，法治经纬版将推出面向农村空和大社区的公共法律服务专题。请注意。

□法治日报全媒体记者文

□见习记者孙天骄

崔村，位于贵州省黔南布依族苗族自治州龙里县东南部，是一个典型的空心村，全村531户，最多时有300多户青壮年外出打工。不久前，《法治日报》记者乘车来到这个村子时，看到79岁的王训智正在向村民们深入浅出地普及法律知识。

“耕地承包期为30年”“宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”“实行婚姻自由、一夫一妻、男女平等的婚姻制度”...王训智的汉语夹杂着布依语和苗语，坐在和站在他身边的村民们认真倾听，不时提问。

王训智是翠微村12名“法律知识分子”之一。让村里的留守儿童、老人、妇女感受到法律的关怀和温度，引导他们通过法律途径解决问题，是他的重要职责。

近年来，随着工业化、城市化的快速发展，出现了很多像翠微村这样的村庄——大量青壮年“外流”，常住人口不断减少，空集中化、老龄化趋势明显。国务院发展研究中心农村经济研究部工作人员曾撰文指出，据预测，到2035年，我国农村常住人口将下降到3亿至3.5亿人，60岁及以上农村常住人口比例在50%左右。

空随着集权化的趋势，加上法律资源和法律服务供给的不足，很多农村地区成为基层社会治理的薄弱环节。如何开展公共法律服务，推进基层社会治理，维护人民群众合法权益，保障平安，成为当地党委政府面临的重大课题。就此问题，法治日报记者近日赴贵州、北京、江西、吉林四省深入采访。

各地坚持“群众路线”

大力推广“法律智能”

花坞村，原名“花屋基”，意为“悬崖下的村庄”，隶属于贵州省毕节市黔西市任新苗族乡。从任新乡到花坞村，要穿越十几公里的山路，绕行20多个弯。曾经，花坞村是一个深度贫困村，很多青壮年选择外出打工。如今，党的扶贫政策改变了花坞村的旧貌，吸引了越来越多的年轻人回乡创业。

日子越来越好，烦恼越来越少。“懂法律的人”李耀新成了当地人眼中的“名人”——他总是有办法解决矛盾纠纷。

“遇到宅基地纠纷，我们会把双方拉到院坝聊天，耐心倾听诉求，提出解决方案；如果已经是什么深仇大恨发泄出来了，就拿去祠堂让他们把苦水倒掉，争取让事情好办一些……”李耀新告诉记者，由于村里很多年轻人外出打工，涉及老人和妇女的纠纷很多，需要想办法化解矛盾。

实际上，李耀新只是一个25岁的年轻人。去年大学毕业，在家乡任新工作后，他参加了贵州省基层普法队的“万人大培训”，顺利毕业并获得了“法律通”证书，从此成为当地百姓的贴心人。

在中国广大的农村地区，有成千上万的“法律知识分子”王力可荀治和李耀新在千千。

缺乏法律资源，法律服务供应不足，难以确保可持续性等。是目前许多农村普遍存在的实际问题。但是，随着社会经济的发展，农村对法律服务的需求越来越大，农村空集权带来的社会风险也需要法律来防范和化解。怎么解决问题？

记者在调查采访中发现，各地坚持群众路线，大力推行“法律认识人”，作为解决问题的重要途径之一。

2019年6月，中国办公厅、国务院办公厅联合印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出实施农村“法律素养”培训工程。当年7月，司法部部署实施这一工程，贵州、北京、江西等地认真实施，培养了一批以村干部、人民调解员为重点的“法律通”和“法治带头人”。

延庆位于北京远郊，辖区多为山区，交通相对不便，法律资源薄弱。为此，延庆大力推进“法律明白人”工程。目前已发展“法律明白人”骨干1300人，由村干部、党员或具有法律专业知识的村民组成，为群众答疑解惑。

在江西，有这样一群人，他们长期活跃在基层，为群众释法解难、维权，为农村增添了一抹光彩。她们是86万农村妇女“懂法律的人”。

原来“人出屋空”的现象在江西农村相当普遍。几年前，江西省农科院农经信息所的工作人员在江西20个县市的100个行政村进行了调查。农民工人数占总劳动力的43.51%。青壮年基本离开了农村，大部分是妇女、儿童和老人。

2018年以来，江西省妇联联合省司法厅共同开展农村妇女“法律知识人”培训项目，以促进随时随地普法，及时化解邻里、家庭矛盾纠纷。全国农村有86万“普法人士”。他们把感情和法律结合起来，用真情温暖人心，用法理明辨是非。

农村空心态可能带来一系列社会问题，而广大“懂法的人”凭借来自基层、扎根基层、熟悉人、熟悉地、熟悉事的优势，积极开展公共法律服务，有效激活基层社会治理的“神经末梢”，维护一方平安。

加强建平平台抓取机构的训练

组合拳有助于发挥很大作用

大学毕业并接受过法律培训后，李耀新以为做“法律人”有一定优势，但没想到一上来就遇到了大问题——他调解的第一起纠纷。花坞村两位苗族老人为一条羊肠小道被冲得面红耳赤，他赶到现场时却手足无措。他是汉族人，不太明白老人说的话。

后来，在村干部和邻居的协助下，纠纷得以顺利解决，但这也让李耀新意识到，要发挥“以法会民”的作用，必须用群众的语言提供服务。此后，他每天都留出固定时间学习法律、苗语和民歌。

如今，双语“懂法的人”在多民族杂居的贵州并不少见。陇县关山街道奋进社区也设立了双语调解室。“法律知识分子”利用苗语、布依族语、民歌等方式进行法治宣传和调解。

随着经济社会的快速发展，在农村空集中化的趋势下，各种矛盾纠纷层出不穷。为应对这一变化，各地打出了一套组合拳，从加强“法智”选拔到针对性培养，从建立平台到完善机制，帮助“法智”发挥更大作用。

在贵州采访期间，令记者惊讶的是，我遇到的“法律通”们，无论老少，对民法典中有关婚姻家庭事务、宅基地、贷款等法律条文都相当熟悉，有的还得心应手。

贵州省司法厅普法与法治处处长袁平告诉记者，贵州开发了省级培训管理平台，实现网上学习、知识测试、发放证书等统一管理功能。，针对“法律知识分子”培训内容多、周期长、人员分散、难以集中等特点。民法典颁布后，贵州及时启动民法典“万人大培训”，以线上集中培训、线下定向指导的形式，覆盖全省11.3万名“法律知识分子”。“通过这次培训，今年上半年，贵州‘法智’基层纠纷调解人数同比增长20%，一大批矛盾纠纷化解在基层。”

“在系统培训之前，村民在做调解的时候有些底气不足，怕自己错了。后来区司法局请来了法律专家、律师、调解专家等等给我们讲课培训，我们了解了更多的法律知识。面对纠纷，谁对谁错心中有杆秤，调解更有底气。”北京市延庆区项英乡新庄堡村的“法律知情者”张殿琴深有感触地说。

前段时间，她遇到了5个子女不愿意承担90岁老人抚养费的纠纷。张殿琴立即叫来老人的子女，详细解释法律条款，有理有据，很快解决了纠纷。

今年8月，吉林省舒兰市朝阳镇兴安村在为农民统一残疾子女过程中，发生了一段插曲:因需要重新划定户界线，村民老郑“巴满”占用邻居老阎家空房，引发矛盾。“人民解放”个人调解室的调解员利昂得知情况后，很快赶到。他一边讲法讲理，一边和村干部一起重新丈量土地。事实上，老郑最终与对方达成了边境协议。

“大力实施农村‘普法人’培训工程，组建‘普法人’普法服务小分队。全省每个行政村至少成立一个普法服务小分队，同时配备村(居)法律顾问，为空农村留守人员提供优质高效的公共法律服务，维护他们的合法权益，也让农民工能够安心从事事业、谋求发展。”吉林省司法厅普法与法律治理处处长洪波说。

加快资源整合，促进下沉

完善公共法律服务体系

“全体村民，今天北京的余先生来到我们村‘坐诊’。有法律问题的村民，请立即来法治长廊咨询。”9月24日上午9: 00，“法律诊所”的“开业诊所”广播准时在延庆悦安居小区的喇叭里响起。

记者在现场看到，村民们三三两两地赶来，不一会儿，法治走廊的律师们就被群众围得水泄不通。“邻居借我的钱，大概有3年了。到期不还怎么办？”“我儿子离婚了，孩子和那个女的，我可以随时探望孙子吗？”...咨询的村民渴求法律咨询，解答问题的律师耐心细致。

这是延庆引入区外法律力量，推行“我选择法律诊所”新机制的一个缩影。

“法律通”大多不是专业的法律人士。面对一些专业的法律问题和复杂的矛盾纠纷，“法律通”们有时似乎力不从心，需要专业领域的法律服务人员来解答和提供服务。

但是辖区内的法律资源有限怎么办？有限的法律服务资源难以延伸到农村怎么办？延庆司法局副局长魏洪刚告诉记者，延庆积极改革创新，于2019年6月启动了“我来选择法律诊所”机制，区内外律师采用“咨询”“走访”“线上”“线下”相结合的方式，为基层群众提供优质便捷的法律服务。

“截至今年8月底，‘门诊’律师服务8.1万余人次，有效满足了群众的法律需求。延庆农村矛盾纠纷明显减少，村民‘遇事找法律’的意识也增强了。”魏钢说道。

记者在采访中了解到，面对农村公共法律服务供给能力不足、水平不高等共性问题，各地采取了加强“懂法律的人”培训、采取政府购买法律服务、加快法律服务资源整合、推进法律服务资源下沉等一系列措施，建设和完善农村公共法律服务体系。

为推进农村公共法律服务就近办理，江西省统筹律师、公证员、司法鉴定、仲裁、司法所、法律援助、人民调解、基层法律服务所、法律服务志愿者、“农村法律通人”等法律服务资源，组建公共法律服务队或分队开展“农村入户”，定期轮流到农村巡回服务蹲点值班，集中咨询和法律服务业务受理，成为临时性。

此外，针对因家庭暴力导致人身权益受到侵害的农村妇女儿童，江西积极启动“妇女儿童司法鉴定援助中心”进农村，提供及时有效的司法鉴定援助服务。

改装“流动调解车”，深入田间地头为群众“说事”；建设网上“网民谈心点”，在线解答咨询、调解纠纷...吉林在省内农村的小商店、医疗站、集贸市场等群众聚集场所设立“百姓谈心点”、“法律知识分子”、人民调解员、村法律顾问等资源，为群众提供贴身法律服务，深受群众欢迎。

贵州省司法厅公共法律服务管理处处长毛向东告诉记者，贵州17800多个村(居)共有法律顾问5624名，其中律师3117名，基层法律服务工作者1091名，司法行政干部1416名，实现了村(居)法律顾问全覆盖，最大限度满足了农村公共法律服务需求。

资源不均衡，人才缺乏资金

配套政策和机制急需跟进

在贵州，近90岁的老人可以脱口而出“问题解决不了就打12348”；在北京，有留守儿童懂得“挂号预约”，请村律师“把脉”；在江西，一些农村妇女遇到邻里纠纷就去找家门口的“法律人”协调；在吉林，发生土地纠纷后，一些村民已经习惯了去“百姓谈”找调解员...各地推进农村公共法律服务效果明显。

与此同时，农村公共法律服务的推进还面临一些客观困难:法律资源紧张且分布不均，人才储备和经费保障不足，公众对公共法律服务的知晓度和使用率不高，服务针对性不强，智能化水平低等。

“吉林省公共法律服务体系建设仍存在不平衡不充分的问题，特别是公共法律服务资源短缺、公共法律服务体系建设社会参与度低、公共法律服务平台智能化水平低，制约了更多法律服务资源向空农村延伸。”吉林省司法厅公共法律服务管理处处长李奇说，“要解决这些问题，需要更有力的政策支持、更坚实的资金保障、更高效的部门协调，建立健全人才、资金、项目等方面的配套政策和机制，进一步加强公共法律服务体系建设，特别是对农村公共法律服务供给的空资金支持。”

在经费保障方面，记者发现，贵州省村(居)法律顾问经费保障一般不纳入财政预算。贵阳市(贵安新区)由市县两级财政共同承担，每个村(居)每年补助5000元；黔南州和黔西南州虽然提出了经费支持的要求，但由于县级财政普遍困难，只有部分县解决了经费。其他没有把这项工作纳入市(州)党委政府整体工作的，没有提供经费保障，市(州)一级没有保障的占80%。

罗玉荣作为龙里县的一名基层法律工作者，对经费的匮乏深有感触。她告诉记者，由于农村矛盾纠纷多，一般会将所有村民小组长纳入人民调解委员会。为了激励他们，相关部门会根据调解案件的难易程度制定奖补标准，最低奖补到每件250元。而一些专业性、专业性很强的调解员，比如交通调解员，调解奖励补贴低至50元。

“随着社会的发展，许多农村主要劳动力外出打工，留下的大多是老幼妇孺。老年人面临养老和治病的问题，妇女儿童可能面临人身伤害、心理问题等等。因此，空农村对公共法律服务的需求是巨大的。如何有效解决目前遇到的客观困难，任重道远。”采访接近尾声时，罗玉荣表达了这样的感受。

为“空新村”提供个性化、定制化的公共法律服务

随着工业化、城镇化的快速发展，大量农村人口尤其是青壮年不断“流出”，常住人口不断减少，农村空集中化、老龄化趋势明显。《法治日报》记者近日在贵州、北京、江西、吉林四省农村采访发现，法律资源短缺且分布不均、人才储备和经费保障不足、公众对公共法律服务的知晓率和使用率低、服务针对性不强、智能化水平低等是这些农村面临的普遍问题。

针对上述问题，如何更有针对性地推进公共法律服务，回应农村群众的法律需求？记者就此采访了华东政法大学公共法律服务研究所教授杨凯。

杨凯认为，为“空心理”农村人口提供精准的法律服务，需要个性化、定制化的主动公共法律服务。

所谓个性化，是指不同人群的法律服务需求，如老人去世后相关事宜的处理、留守妇女婚姻家庭事务的法律需求、留守儿童未成年人保护法的法律需求等。，要“对症下药”；所谓定制，是指根据人群的特点和具体情况进行“针对性治疗”。

“一些地方探索建立‘法律诊所’，为居民建立‘法律病历’档案，通过集体会诊、街道义诊、社区走访等方式，邀请法律专家为居民‘把脉’，普及法律知识。‘法律诊所’实现了全覆盖，培养了一批能够解决居民一般性纠纷的‘法律全科医生’。”杨凯说。

杨凯建议，针对留守老年人，积极开展老年人法律咨询、法律援助和纠纷调解，设立老年人法律援助工作站，坚持“尊老爱老、扶老助老”的工作原则，开辟老年人维权“绿色通道”，简化老年人法律援助受理和审查程序，优先受理、审查和指派老年人法律援助，为失能老年人提供预约上门服务。

要强化老年人的法律维权意识。将涉及老年人权益保护的法律法规纳入普法的重要内容，利用全国法制宣传日和重阳节，组织法律服务人员广泛深入开展“尊老爱老”志愿服务和法制宣传活动，解答老年人婚姻、继承、赡养纠纷等法律问题，并针对这些问题， 讲解民法典如何保护群众合法权益，调整和规范人们的行为，引导老年人学会运用法律，强化法治观念。

要提高老年人法律援助案件质量。加强对承办人的监管，指派责任心强、工作经验丰富、热爱老年人事业的法律服务人员为老年人办理法律援助案件，对办案实行“全程跟踪”，通过电话或家访等方式询问受援人对办案、服务态度、服务质量的意见和建议，并将走访结果作为档案评级、办案补贴发放的重要依据，切实保障老年人享受优质高效的法律援助服务。

应加强对农村留守儿童的关爱。司法所要切实调动辖区人民调解组织和调解员的积极性，深入基层和群众，定期调查摸底涉及留守儿童的矛盾纠纷，根据调查情况及时介入，化解矛盾纠纷，维护其合法权益。

以乡镇法律援助工作站和村(居)法律援助联系点为平台，建立农村留守儿童法律援助服务窗口，将法律援助工作全面延伸到农村留守儿童，确保每一个农村留守儿童享有平等的法律保护。对符合法律援助条件的，给予法律援助，做到量力而行，建立方便留守儿童的“绿色通道”，为农村留守儿童提供法律服务，满足他们的法律需求。

加大对农村留守儿童的普法宣传力度，提高他们的自我保护意识和公民保护未成年人合法权益的法律意识。把留守儿童作为普法重点，采取多种宣传形式，加强对未成年人保护法、预防未成年人犯罪法等相关法律法规的宣传。上好每一堂法治课，办好法治宣传栏，办好法律咨询活动。深入各中小学、村委会给留守儿童上法治课，送法律书籍、讲法治故事，通过通俗易懂的方式教育引导他们树立正确的人生观、价值观、世界观，培养他们的守法意识。

杨凯还建议，司法所(法律援助工作站)要定期开展“法治体检”，建立健全留守人员名册，对辖区留守人员及其家庭的详细情况进行整理登记，建立台账，动态掌握留守人员的基本情况。通过视频连线、手机应用等方式与留守人员家庭建立联系，充分发挥法律援助在保护弱势群体合法权益方面的作用。要积极开展送法下乡活动，组织律师、基层法律服务工作者和法律援助志愿者为村民提供民法典宣传、创业致富经验分享、诈骗套路防范等信息服务。，从而提升自身的认知水平和综合素质，增强风险防范意识。