街道办事处有法人资格吗(是大胆创新还是墨守成规？《贵阳市街道办事处工作条例（草案）》初审小记)

2020年初，正是新冠肺炎疫情肆虐的时候。贵阳市人大常委会，着眼于市委的重大决策部署和城市基层社会治理体制、制度改革的进展和需要，并没有因为“疫情”而停止立法研究和制定工作。

贵阳市人大社会建设委员会在贵阳市人大常委会副主任刘军的带领下，坚持以问题为导向，充分听取各方意见。在弥漫着“火药味”的激烈讨论中，初审城市基层社会治理新地方性法规的思路越来越清晰...

如何通过立法固化“三感共同体”的制度探索？

拉回到2020年7月2日立法工作座谈会…

贵阳市人大社会建设委员会主任委员李燕向大家介绍:“为适应贵阳市撤销街道办事处、设立社区服务中心改革的需要，贵阳市于2013年12月1日颁布实施了《贵阳市社区工作条例》。条例实施以来，贵阳社会治理水平提高，城市建设管理发展，社区服务能力提升，社区人居环境改善，形成了中国社区建设和社会治理的‘贵阳经验’，社会效果显著。”

2019年底，根据城市基层社会治理体系和体制改革需要，经贵阳市委研究，决定科学规范撤销全市100个社区服务中心，设立72个街道办事处。从2020年初开始，贵阳市人大社会建设委员会已经进行了半年的广泛调研。在充分调研和反复论证的基础上，我们认为该规定已经失去了原有的立法依据和法律适用对象，不能适应新型城市基层治理格局的要求，实际上不可操作。因此，建议废止《贵阳市社区工作条例》，制定新的《贵阳市街道办事处工作条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)。

“现在是城市基层管理体制机制改革的初级阶段，很多街道办事处还处于职责不清、规则不清的理顺和过渡阶段。按照***总书记提出的“努力提高人民群众的获得感、幸福感、安全感”的重要指示精神，贵阳市出台了建设“三感社区”试点方案。街道办作为“三感社区”建设的重要实施主体，如果能在立法上把“三感社区”建设与街道结合起来，以“赋权、下沉、增效”为重点，理顺街道、社区、居委会之间的错综复杂关系。民政局副局长郑彪说。

贵阳市司法局调研员黄说，“按照人民群众需求和需要的要求，开展精细化服务管理和社会治理，是打造‘三感社区’的重要举措。如果这项立法能够通过，将固化我市城市基层管理体制机制改革和“三感社区”建设的制度措施和做法，运用新时代的“乔峰经验”，妥善处理发展经济和服务群众、加强社会治理和提高公共服务水平的关系。 从而巩固和扩大“三感共同体”改革治理成果，形成长效机制，真正实现立法与改革的衔接，确保重大改革于法有据。”

“我还有一个建议。”贵阳市人大法制委员会主任委员、常委会法工委主任陈寿宇补充道，“在立法过程中，建议充分吸收原《贵阳市社区工作条例》实施以来在社会管理、服务和治理方面的成功经验，通过立法固化和吸收我市在创新型城市基层管理体制改革方面的成果，充分展示贵阳特色。”

将“党的领导”写入法律法规是创新还是违背立法技术规范？

2020年10月15日转专家论证会...

“《条例(草案)》能够紧扣党中央、省委、市委关于基层社会治理的决策部署，适应基层社会治理体系建设的需要，时代感强。但是，文本第二条第一款‘街道办事处是县级人民政府的派出机关，在街道党工委的领导下，在辖区内履行公共服务、城市管理、社会治理等相关工作的职能。’以及第四条第一款:“街道办事处应当按照党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法律保障、科技支撑的社会治理体系要求，整合辖区资源，推进法治、德治、自治融合，促进各类社会主体共治共享。”把党的领导明确写入地方性法规合适吗？立法咨询专家组副组长邱刚不解地问。

“我很赞同邱刚的意见，党的组织、任务等内容应当由党内法规来规范，地方性法规不宜对此作出具体规定，这也不符合立法技术规范的要求。”贵州民族大学法学院专家孙伟说。

贵州大学法学院的专家吴宏宇说:“过去，将党的领导纳入法律法规确实没有先例。但2018年修改宪法时，在宪法序言对党的领导地位界定的基础上，总纲第一条明确规定，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，强化了党总揽全局、协调各方的领导地位。近年来，立法法、监察法、监察法等法律都在总则中原则表达了党的领导。此外，最近颁布的《北京市街道办事处条例》也在条例中明确了党的领导。这是一个很好的尝试。这是否意味着我们贵阳的地方立法也可以走出过去的模式，做一些改变？"

会上，大家都陷入了沉思。

镜头切换到2020年10月21日的咨询会。为了更直观地听取基层的意见，会议不仅邀请了各区(市、县)的人大代表参加，还邀请了各区县的部分街道办事处参加。会上，云岩区人大常委会副主任张桂生率先发言:“街道办事处是城市基层社会治理体系中‘接地气’的最重要载体，也是政府与公众之间的纽带和桥梁。贵阳街道办事处工作立法，作为住建委成立以来制定的第一部地方性法规，受到基层广泛关注。在向辖区内各街道办事处征求意见的过程中，大部分街道办事处表示需要在条例中明确党建的引领作用，以促进街道办事处有序发展。”

“我不久前刚调到街道党工委，之前一直在办公室从事业务工作。”观山湖区金华园街道党工委副书记余本说:“贵阳市正在进行城市基层管理体制机制改革，科学设置街道办事处是为了深入贯彻党的十九届四中全会精神，在党的全面领导下，所以党建指导是街道办事处的重中之重；另外，按照“三定方案”的要求，街道党工委和街道办其实是两块牌子，党建要领导和服务群众于一体。加强基层党组织建设和党的领导，有利于理顺街道党工委与街道办事处的关系，有利于办事处在党工委的领导下更好地开展工作。因此，我认为在《条例(草案)》第二条和第四条中，明确了街道办事处在街道党工委的领导下开展工作如下

已经开了三次协商会，是否将党的领导写入法律法规，从一审开始就成为争议的问题。反对的理由大多是将党的领导写入法律法规不符合立法技术规范的要求。

“社会在变化，立法技术规范也应该随着社会的变化而变化。”贵阳市人大社会建设委员会主任委员李彦说:“《中共中央关于加强党的政治建设的意见》要求‘在实施宪法规定和制定修改有关法律法规时，明确党的领导相关工作的法律地位’。***总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上也强调‘要坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，完善党领导全面依法治国的体制和工作机制，使党的主张通过法定程序成为意志、形成法律，确保党的政策有效实施和全面依法治国的正确方向’。这些都说明，从当前的具体实践来看，明确党对立法的领导，是必须坚持的原则和精神。”

“今天，我们听到了很多来自基层的声音，这让我们更加有信心将党的领导纳入法律。这既是贵阳地方立法的一次尝试，也是希望通过加强党在基层社会治理中的组织力和领导力，引领基层治理，团结动员群众，推动改革发展，促进法治、德治、自治融合，在充分体现党的全面领导的同时，确保街道工作的改革方向。”李燕说。

【/s2/】“街头鸣笛，部门报到”是提高效率的口号还是赋权？[/s2/]

在《条例(草案)》征求意见过程中，一些常委会组成人员和立法咨询专家认为，“上街鸣笛，向部门报告”，“投诉立即处理”只是口号，不是法语，不应写入法律法规。

2020年12月3日切换到立法会议...

上面千条线，下面一根针；大事情，大权力。市民政局副局长郑彪感叹:“街道一级是几乎所有工作的执行者，但这一级往往有责却无权。很多时候，明明没有执法权，却要‘啃硬骨头’。我们在基层的工作非常困难。有时候，为了推动某项工作，我们需要街道领导依靠私人关系向部门‘求助’。”

“因此，‘街哨、部门报告’工作机制的重点，就是要做好街道与区级部门职责交叉、区与部门关系不畅、需要共同解决的问题的处理，打通最后一公里体制机制堵点，真正实现人民有所呼、我有所为，增强居民幸福感、获得感、安全感。"市人大社会建设委员会主任委员李彦说。

贵阳市司法局调研员黄说:“还要考虑到‘街哨、部门举报’是一种政策语言。但是，政策是有弹性的，地方性法规的‘生命力’往往比政策更长。还要考虑立法的稳定性。虽然“街哨、部门登记”的机制在北京等地发挥了很大作用，并固化在北京街道办事处的条例中，但这种机制是否适用于我市基层社会治理的现实？”

“目前，乌当区率先实行了‘街哨、部门举报’的工作机制。对于城市基层治理实践中街道自身力量无法解决的问题，设置了紧急哨、重点哨、定期哨、协调哨四种类型，按照问题源头、街道研判、区级调度、部门应对、结果反馈、考核五个步骤进行操作。云岩区文昌阁街道也在同步实施。区直属相关部门听哨下沉到基层直接解决问题，解决了很多基层问题，取得了很好的效果。因此，要在法律法规上明确‘街哨、部门举报’和‘立即受理投诉’的工作机制，强化街道办事处的统筹协调职能，赋权增效，把治理重心下移、行政权力下放、执法力量下沉纳入法治轨道，形成在基层解决问题的工作导向。”贵阳市民政局基层处处长李志勇说。

“但是你怎么吹这个哨子呢？”贵阳市人大法制委员会副主任侯表达了一些担忧:“基层事务繁多，人们的要求也各不相同。如何才能让区级部门高效响应哨声？这些都需要慎重考虑。”

“赋能、下沉、增效，如何打出这个‘组合拳’，是我们制定这个规定的重中之重。《条例》第8条将规划、建设、验收权赋予街道办事处，第44条将考核评价权赋予街道办事处。这种双向考核机制，可以让区级部门从“裁判员”变成“运动员”，深入一线与街道共克时艰。此外，在第29条中，“当街鸣笛，向部门举报”和“投诉立即处理”的工作机制也规定了相应的措施加以细化，以确保这一机制不是口号空。”贵阳市民政局副局长郑彪说。

“既然乌当、云岩等地已经率先‘鸣笛’并取得了良好效果，我认为通过立法固化机制，授权街道，下放执法权，打通服务群众、抓落实的最后一公里，是可行的。”李燕说。

“从征求意见会到立法座谈会，大家如此激烈反复地讨论一个问题，甚至有点‘吵架’的气氛。”贵阳市人大常委会副主任刘军感慨地说:“无论是立法咨询专家的专业建议，还是来自基层最真实的呼吁，无论是立法的创新，还是制度的探索，我们都在多角度思考和博弈。一部有用的法律只有经过无数次火药味的洗礼才能诞生，而法规在未来还将面临二审、三审，将有更多立法者的思想火花倾注其中才能更加成熟。现在，人大工作进入了一个新时代。无论是大胆创新，还是墨守成规，都要立足发展现实，坚持问题导向，真正通过立法实现善治。"

贵阳市人大社会建设委员会陈晓宇供稿

编辑:张茂

编辑:鲁玉娥