为什么民事二审改判的不多(司法调研 | 民事案件二审独任制完善路径探析)

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|北京市第三中级人民法院王孟奇

在2019年中央政法工作会议上，***总书记强调:“要深化诉讼制度改革，推进复杂案件分流、轻重案件分流、快慢案件分流。”深化民事诉讼制度改革，推进案件繁简分流，是深入贯彻***法治思想的必然要求，是推进全面依法治国、治理体系和治理能力现代化的重要举措，是满足人民群众日益增长的司法需求的重要途径，是解决案多人少矛盾、构建审判执行良性局面的重要途径。2020年1月，最高人民法院发布《民事诉讼程序简化分流改革试点方案》和《民事诉讼程序简化分流改革试点实施办法》(以下简称《办法》)，将专属制度的适用范围扩大到二审民事案件。推进民事案件二审专属制度改革，是优化司法资源配置、科学配置和高效使用审判资源的重要举措。其价值和效率能否得到充分发挥，关系到民事诉讼简易分流改革的深化。为了更好地掌握二审民事案件专属制度的适用现状，笔者以北京市第三中级人民法院2020年1月至2021年6月适用专属制度审理的二审民事案件为样本进行调查，以期通过对具体实践的研究分析，为完善专属制度试点、深化繁简分流改革提供借鉴经验。

民事二审独立制度的价值目标

为了正确适用二审独立制度，准确调整案件要素、审判组织、审级制度、审判流程、审判监督、审判管理之间的分配关系，有必要明确民事案件二审独立制度的价值取向。

(1)从试验水平的角度进行功能校准

在二审程序中适用专属制度，首先要满足和实现二审程序作为上诉程序的基本价值。结合现代司法理念和实践，申诉制度的建立具有纠正不公正裁判结果、保证法律统一正确实施的功能。我国现行法院制度实行两审终审的四级法院制度。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“完善审级制度，一审以解决事实认定和法律适用为重点，二审以解决事实法律纠纷和实现二审终审为重点。”最高人民法院根据四级法院在不同审级的职能，不断推进审级职能定位合理化，确保中级法院确保案件质量。因此，应当在审级制的背景下考察专属制度在二审程序中的适用。在审判组织决策质量的前提下，充分体现审级监督的审慎性，准确把握民事案件二审专属制度的纠错功能和统一法律适用功能的定位，实现审级和审判组织之间的良好应对，确保判决的合法性，确保案件质量。这是民事案件二审适用专属制度的基本价值和应有之义。

(二)公平与效率的统筹考虑

公正和效率是现代民事诉讼的两大根本目标，两者既统一又独立。从民事案件繁简规律和经济学的角度来看，繁简的目的是以理性规范缓解司法资源与司法需求的冲突。在二审的情况下，审理简单案件的诉讼投入应该少于审理有争议的复杂案件，这也符合分配正义的理论。在中级人民法院开展民事案件独立二审制度的审判，应辩证看待独立制与合议制在公正与效率之间的价值差异，将多元需求与多元价值相匹配。与多人参与、共同决策的合议制不同，独任制是一名法官独立行使审判权，承担相应的司法责任。但这并不意味着独任制的价值取向是“效率优先”，也不意味着独任制的适用可能降低司法判决的公正性。从准确裁判纠纷的角度来看，独任制的优势在于执法法官独立办案、责任单一、权责明确，纠纷裁判的质量与执法法官的数量并不完全成正比。因此，二审适用独任审判员制度的根本目标是优化司法资源配置，分别发挥灵活高效的独任审判员制度和合议庭民主决议制度的制度优势，促进资源配置与案件特点的精准匹配，使独任审判员公正高效地解决简单案件，同时将更多精力投入到需要合议庭协同工作的案件中，在更高层次上实现公正与效率的平衡。

民事二审制度机制的构建。

自2020年1月民事案件二审专属制度试点实施以来，北京市第三中级人民法院高度重视专属制度试点工作，依托已有的繁简分离改革经验，围绕“流程规范、质量控制、配套集成”三大规范，制定了二审专属制度实施意见、任务分解、审判规则等配套文件， 明确专属制度的价值取向和配套协调机制，规范适用范围、审判流程、当事人诉权保障等。

(1)优化鞋底系统的运行机制。

为充分发挥专属制和合议制各自优势，从审判组织安排上确保民事二审案件资源配置与诉讼程序相匹配，北京市第三中级人民法院建立了系统分流与人工认定相结合的案件甄别机制。“系统分流”是指在二审复杂、简化案件分流的基础上，综合考虑一审审判方式、审判时间、案件类型等因素，智能划定适合单独审理的“简化案件”范围；“人工认定”是指通过法官的庭前阅卷来判断在事实认定、法律适用或者审判效果上是否存在特殊情况。在程序转换方面，北京市第三中级人民法院建立了标准明确、主体明确、程序规范的程序转换机制，制定了《民事案件二审专属制度实施细则》和《民事案件二审专属制度操作流程图》，规范了审判组织、启动人、判决流程和告知形式的转换标准，评估了法律适用规则， 涉及的利益层次和影响范围，细化了10个应当移送合议庭的案件和3个可以移送合议庭的案件。 同时，北京市第三中级人民法院还建立了程序公开、保障充分的庭审直播机制，研究制定了《民事案件二审专属制度权利义务告知书》，以及法官或助理法官在开庭前向当事人说明权利义务等相关规定。庭审中，法官再次解释了独任制的审判模式，充分保障了当事人对审判组织的知情权。同时，该院民事审判第三庭开展以二审独任案件为主要试点的庭审记录改革，庭审全程网上同步直播，增加了司法透明度和公信力。

(二)完善统一的法律适用机制

为统一判决尺度，避免同案不同判的现象，北京市第三中级人民法院采取以下措施，确保“提高效率不损害质量”:一是规范类型案件审判要素。北京市第三中级人民法院以编制完成的《民商事类型案件审判指南》为基础，依托最高人民法院中标项目《类别案件裁判的规范与构建》和《类别案件检索报告制作与使用机制研究》，进一步归纳总结了类型案件的审判要素，推进了要素审判。二是规范班级案例检索的操作流程。北京市第三中级人民法院制定了查找类案件及相关案件的实施办法。独任法官在审理案件时，依托办案平台、档案系统、中国裁判文书网等。，对已经审结或正在审理的类案、指导性案例进行全面检索，并制作检索报告。三是规范法官会议流程。北京三中院注重二审民事案件独任审理、发回重审案件与法官会议的衔接，根据具体情况确定法官会议讨论规则，加强发回重审案件的专业把关。

(三)建立配套保障机制

北京市第三中级人民法院在民事案件二审试点过程中，大力完善配套保障机制，保障独立制度等配套改革制度试点。一是完善网上审判制度。北京市第三中级人民法院积极利用网络平台推进审判工作，制定网上审判标准，从适用范围、庭前准备、证据审查等六个方面规范网上审判操作流程，确保专属网上审判规范有序。二是完善培训交流制度。北京三中院连续两年开展集审判、竞赛、培训于一体的“单岗制百案云法庭”活动。网上进行的单职示范审判近百场，既是对单职系统网上审判的“全员培训”，也是对单职系统标准化审判的全员培训，提高法官驾驭单职审判的能力。三是完善司法监督管理体系。北京三中院系统梳理独立审判制度实体和程序风险点，构建审前、审中、审后常态化监督防范机制，细化院长对独立案件的监督方式和内容，建立独立制度适用范围、程序转换、当事人异议案件的监督台账，确保“独立而不放任”。四是完善考核体系。北京三中院干部办开发了电子日志填报系统，完善了目标责任考核办法和加减分项考核制度，深化了管理精细化水平，合理配置了独任民事二审案件和合议案件的考核权重和标准，提高了考核结果的运用，激发了法院队伍活力。

民事二审制度的适用现状

北京市第三中级人民法院在民事案件二审试点工作中，依托独立系统运行机制、法律统一适用机制和配套保障机制建设，积极实践。独立系统审理案件数量和适用率位居北京中院前列，相关试点实践被评为“北京法院司法改革‘微创新’最佳示范案例”。经过一年半的实践检验，北京市第三中级人民法院民事案件二审专属制度试点效果如下:

申请比例稳步上升。2020年1月试点初期，民事案件二审专属制度适用比例仅占8.1%，此后适用比例逐月上升，2020年平均适用比例达到29.33%，2021年上半年上升至34.66%。民事案件适用独任审判制度比例的增加，一方面反映了法官对独任审判方式的逐渐适应和习惯；另一方面也反映了民事案件独任审判制度满足了法官和当事人的需求。

适用的案由相对集中。2020年1月至2021年6月，北京市第三中级人民法院在独任制下共审理二审民事案件7541件。其中，独任制审理的全部案件中，劳动争议、民间借贷纠纷、买卖合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、房屋买卖合同纠纷、物业服务合同纠纷、服务合同纠纷、商品房预售合同纠纷、机动车交通事故责任纠纷案件占58.14%，明显高于其他案件。

有效提高了审判效率。民事案件二审制度试点实施以来，北京市第三中级人民法院独任制二审案件平均审理时间为37.7天，合议制二审案件平均审理时间为42.15天。独任制审理二审民事案件的平均时间明显少于合议制所需时间，审判效率得到有效提高(详见图表)。

审判组织几乎没有变化。2020年1月至2021年6月，二审民事案件只有78件，占比1%，其中北京市第三中级人民法院独任制改为合议制。其中，只有三个当事人反对适用独任审判制度。独立审判与合议审判的低比例证明了现行独立制度适用范围的合理性和转换制度设计的有效性，充分保障了审判程序的稳定性。同时也证明了当事人对专属制度适用的接受度较高。

审判质量继续提高。截至2021年6月，北京市第三中级人民法院在独任制下审理的二审民事案件，未发生再审发回的案件，也未发生过裁判错误的案件。信访投诉率低，整体审判质量好。

确保诉讼权得到充分规范。自民事案件二审制度试点实施以来，北京市第三中级人民法院民商事审判庭法官在适用独立审理制度审理案件时，对当事人充分告知了审判组织的构成，说明率达到100%。据问卷统计，当事人对独任审判的诉讼体验良好。此外，独任制审理的案件平均庭审率高于合议制审理的案件，实质性审判进一步增强。

完善二审专属制度机制建设的有效途径。

民事二审案件试点制度的推进是一个不断探索的过程，也是通过实践指导制度的完善和修订来设计民事二审案件制度的初衷。目前，从实践效果来看，民事案件适用二审专属制度的总体情况正在好转，其提高司法效率、优化资源配置的功能得以显现。同时，经过试点，笔者也发现民事案件二审专属制度还存在适用范围相对泛化、审判组织转换标准不统一、法院院长监督管理有待加强等问题。完善制度的具体措施如下:

(一)建立“正反清单”，细化专属审判的适用范围。

为明确民事案件二审独立制度的适用范围，适当限制法官的自由裁量权，在具体试点中，在“一审适用简易程序审结的案件、不服民事裁定的案件”的基础上，结合各院专门审判和实际案件，可以进一步细化适用独立制度的案件类型， 并建立正面清单:劳动争议、民间借贷纠纷、买卖合同纠纷等10种实务中独立制度适用率较高的案件，可以进行制度标识提示。 当事人在开庭前选择调解或者撤诉的第二审民事案件，可以优先采用专属制度审理；此外，结合《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和《办法》，为减少法官之间对“事实清楚、法律适用明确”这一相对模糊的标准的理解和适用上的分歧，确保应当由合议庭审理的案件，建议细化不适宜由合议庭审理的案件类型， 其中又可分为两种情况:一是应当组成合议庭进行审理，也就是说完全排除适用专属制度的案件，如疑难、复杂、社会影响大，可能与本院或上级法院同类案件裁判相冲突的案件，以及有关单位或个人反映法官违法裁判的案件； 二是可以组成合议庭进行审判，即原则上可以采用合议制进行审判。但如果审判长认为符合独任制的适用条件，也可以使用独任制，比如当事人提出新的事实和理由的案件。

(二)明确“标准和程序”，规范审判组织转型。

笔者建议进一步明确“应改”和“可改”的条件，杜绝“不应改”和“随意改”的问题。应当从法官的区分权、院长的监督权和当事人的异议权三个方面对审判转型的启动者进行规范，充分肯定法官对“简单复杂”案件的审前区分权，强化院长的审判监督管理权，保障当事人的异议权；在程序推进中，充分肯定先行诉讼的效力，赋予合议庭决定是否重新组织审理的权利。嵌入固定合议庭的是独任法官的审判团队。独任法官认为有必要转由合议庭审理时，独任法官会要求合议庭作出裁定。这种相对固定的合议庭结构可以避免繁琐的程序，便于案件的受理。

(三)理顺“范围和边界”，加强对院长的监督。

随着司法改革的深入，法院院长行使司法监督权的方式也在不断调整和优化。对法院院长的合理监督应着眼于程序性事项的审批、审判工作的全面指导、裁判标准的监督统一、审判质量和效率的全程监督、排除案外因素对审判活动的干扰。独任二审民事案件的监督内容包括与合议案件相同的普通事项，即诉讼费退还等财务事项，审限扣除、中止审限等审限事项，鉴定、评估、回避等程序性事项，以及提请法官会议、审判委员会讨论等实体性事项。还包括独任制审判案件特有的人格事项，即独任制适用范围、程序转换等事项的特殊监督。在适用范围上，重点监控是否存在超越法律规定，不当扩大民事案件二审专属制度适用范围的情形；在程序转换中，重点监督是否存在程序应当转移或者随意转移的情形，以及转换方式，作出转换决定的主体是否符合相应规定；在当事人诉权保护上，要重点监督是否存在适用专属制度未向当事人说明、对当事人提出的异议不予答复、随意简化审判或裁判文书的情况。

民事案件二审试点制度的推广是一个不断探索的过程。要不断调整案件、审判组织、审判流程、审判监督、审判管理等要素之间的配置关系。在“制度预设——实践检验——纠偏——制度完善”的循环过程中，以充分发挥独任审判制度灵活高效审理案件和合议审判案件民主集中的优势，民事案件二审适用将影响整个诉讼链条的重组，从而让人民满意。

本期封面和内容

中国审判2021年第21号

《中国审判报》双月刊总第283期

编辑/孙敏