民告官第一案(浓墨重彩的“民告官”第一案——包郑照一家诉苍南县人民政府强制拆除案)

编者按

2018年是中国改革开放40周年。为深入学习贯彻Xi金平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大、十九届一中、二中、三中全会精神，展示改革开放以来人民法院工作成就，讲好法治故事，弘扬法治精神，最高人民法院新闻局开展庆祝改革开放40周年优秀作品评选活动。经专家评审委员会评选，现公布大案要案、司法人物、司法改革、司法故事四大类42部优秀作品，敬请关注。

强拆:是同归于尽还是对簿公堂？

故事发生在1985年8月1日，浙江苍南县农民包正昭家在镇东的河滩上抛石填河，形成了三个房子地基。他向镇城建办公室申请建房。建房审批表上有当地生产大队“同意建房，请主管部门审批”的意见和印章，但没有镇城建办和镇政府的审批意见和印章。根据这份口头协议，嘉宝开始建房，建了三栋三层楼房，并办理了房屋产权登记手续。

但根据相关法律规定，县政府认为嘉宝的房子盖在河堤内，对防洪造成了干扰，要求嘉宝自行拆除，嘉宝不予理会。

1987年7月，县政府组织人员以未经合法批准占用河道为由，强行拆除了延伸至河道的1.5米长的房屋。

郑昭拿起炸药包，想和拆迁工人同归于尽。几个儿子劝阻他，决定拿起法律武器。于是，包一家以县政府侵犯其合法财产权益为由，将县政府告上法庭，要求赔偿各项损失共计13012元。

根据1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》规定，“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”虽然行政案件的受案范围很窄，设立了民事案号，采用民事诉讼程序进行审理，但它标志着新中国行政诉讼制度的初步建立。

正是在这样的背景下，经过一年多的奔波立案，该案受到浙江省高级人民法院的关注，浙江省温州中院被指定受理此案。当年的“民告官”第一案，最终以这种特殊的方式进入司法程序，按照民事诉讼程序审理。

鲍照，一个普通的农民。黄德玉当时是苍南县的县长。当诉状到达温州市中级人民法院时，这个小镇变得热闹起来，而作为被告的县政府陷入了焦虑，黄德玉收到了法院传票。

“我应该出庭吗？苍南县四个组的成员开了三次专题会，90%以上的官员反对我出庭，怕输了官司影响政府的权威和形象。”黄德玉最终决定出庭，从而成为行政长官出庭的第一人。“虽然我不知道什么是行政诉讼，但我认为通过司法途径监督政府的是老百姓，共产党领导下的政府应该接受群众的监督。”

温州中院也急了:史无前例，全国媒体聚焦，怎么审？

由于要求旁听庭审的人太多，庭审地点不得不从有450个座位的苍南县法院搬到有1000多个座位的苍南县电影院。即便如此，仍然难以满足需求。人们像过节一样聚集在这里。法院开了1000个旁听证，还是一证难求。聪明的温州人甚至创业了。当时一个旁听席100块钱就火了。

庭审:“我们相信法律”vs .“法院公正执法”

在中国几千年的历史上，农民和县长第一次在法庭上平等。

1988年8月25日，原本是电影银幕的苍南县电影院挂了巨幅国徽，舞台上摆了三排桌椅。

不懂普通话的包和他的孩子、妻子等8人坐在原告席上。鲍照61岁，花白头发，酱紫脸。他带着水烟去法庭，眼神愤怒，沉默不语，神情严峻。

来自26家新闻机构的1000多人和近50名记者聚集在苍南电影院，该电影院随后被用作临时审判庭。

“县长是被告”是前所未有的奇闻，而黄德玉本人却非常冷静。当天，他到达庭审现场门口时，因没有旁听证，被不认识的门卫挡住了。知情记者说:“他是县长！”黄德玉说:“我是被告，被告！”

包拯赵听不懂普通话。在庭审中，他的二儿子鲍代表他发言，称原告是经镇建设办公室批准建造该建筑的，强制拆迁侵犯了他的合法财产权。

黄德玉反驳说，原告的建筑建在河流和堤坝上，这是非法的。而且施工开始后，县水利局立即通知停止施工，彻底拆除。但原告突击强行施工，使违建成为事实。

法庭上，包的律师出示了71份证据，发表了3万多字的代理词。黄德玉的律师也提交了一份16页的代理声明，审判从早上持续到晚上10点。

审判结束时，走到鲍的家人面前。包赵征显然一点准备都没有。他先是愣了一下，然后很快僵硬地伸出左手。最后，当两人的手还握在一起的时候，黄德玉说:“不管官司是赢是输，你们一家人，作为苍南县的市民，以后还是会为你们服务的……”

一位参加旁听的记者，紧随其后，用镜头留下了这历史性的一幕。

《浙江日报》的一位记者曾经采访过宝松村。他为什么有勇气与县政府对簿公堂？宝松村说:“我们相信法律。”

当被问及黄德玉为何敢于回应诉讼时，黄德玉回答说:法院是在“公正执法”。原告不服政府处理的，应当依法处理。

1988年8月28日，温州市中级人民法院作出一审判决，认定原告包等人的房屋违法，影响分洪排涝，危及闸坝安全。苍南县政府强制拆除合法正确。依法作出驳回原告诉讼请求的判决。

中国法制史上的一个标本

一审败诉后，包家人不服，上诉至浙江高院。时任最高法院院长的任建新看到《中国青年报》的报道后，将该报道电告时任浙江高院院长的袁芳烈，指示浙江高院依法公正处理。

浙江省高级人民法院带着精干的队伍，于1988年11月18日在温州公开开庭审理，经审判委员会讨论，于1988年12月26日作出二审判决。判决:国务院和浙江省政府多次声明，严禁毁堤填河、设置障碍；包等人无视政令，其毁堤填河建房的行为严重违反有关规定，导致河流泄洪调蓄能力减弱，危及海堤安全。为了保护水利工程和人民生命财产安全，县政府强行清障是合法的。据此判决，驳回上诉，维持原判。

此案并非中国行政第一案，但由于其意义重大，被称为中国行政诉讼第一案。虽然原告败诉，但却唤起了公民权利意识和政府对依法行政的反思，推动了中国的行政诉讼立法，在中国法制史上留下了印记，成为那个时代的标本。

海外媒体评论说，这虽然是人民法院的一小步，但却是中国民主法治的一大步。

1988年10月，浙江省高级法院、6个中级人民法院和18个基层法院设立行政审判庭，受理和审理行政案件。

1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《行政诉讼法》，并于1990年10月1日起施行，行政诉讼制度正式确立。法律明确规定，公民、法人或者其他组织作为当事人，行政机关作为当事人，“在行政诉讼中具有平等的法律地位”。

江平任行政立法调研组组长，罗、应松年任副组长。据江平回忆，行政诉讼法草案通过《人民日报》向全社会公布，广泛征求意见。收到来自中央部门、地方政府、法院和检察院的130多条意见，300多条意见由公民直接送交法律事务委员会。此外，还召开了4次各部门参加的座谈会征求意见，召开了80多人参加的专题会议，对草案进行了逐条讨论和修改。全国人大通过的时候，明显分成两派，主张通过的和反对的。反对的基本都是政府官员，认为人民的控告者太厉害了，但无论是学者还是普通民众都主张通过，这是大势所趋。

1990年2月19日，浙江省委副书记、省长沈祖伦在第22次全省法院工作会议上强调，行政诉讼法的实施是法制建设中的一件大事。行政干部要增强法制观念，依法行政，支持法院贯彻执行行政诉讼法。

随着1990年《行政诉讼法》和1991年《最高人民法院实施意见》的相继实施，浙江省法院行政审判工作进入了发展的快车道。新增一审行政诉讼案件由1990年的1035件增加到2017年的13110件；新受理二审行政诉讼案件从1990年的302件增加到2017年的6019件。经过20多年的逐步完善，行政诉讼在解决行政争议、促进依法行政、保护公民、法人和其他组织合法权益方面发挥了重要作用。浙江在行政诉讼制度建设方面取得了显著成绩，其中行政审判白皮书下发、异地管辖制度改革、行政机关负责人出庭应诉、败诉责任追究、行政诉讼简易程序试点、非诉行政案件审执分离等一系列工作走在了全国前列，有力推进了法治浙江建设。

官司结束后的第三年，包的儿子出生了。他把儿子取名为鲍官司，以纪念当年的官司。

2002年，老鲍曼·赵征去世。临终前，他告诉后人，虽然输了官司，但一定要依法办事，相信法律。