官告民属于什么案件(最高法：修改后《民事案件案由规定》的理解与适用)

资料来源:最高司法指南，人民司法(郭锋)

内容

一.修订决定的背景

二。修改决定遵循的基本原则

三。修改决定的主要内容

四、部分案由的设计思路及应用中应注意的问题

民事案件案由是民事案件名称的重要组成部分，反映了案件所涉及的民事法律关系的性质，是人民法院管理民事案件的重要手段。建立科学完善的民事案由制度，有利于方便当事人进行民事诉讼，统一民事案件适用标准，对受理案件进行分类管理，提高司法统计的准确性和科学性，创新和加强民事审判管理。

为有效实施民法典，完善民事案由制度，2020年12月14日，最高人民法院审判委员会第1821次全体会议审议通过了《关于修改民事案件案由规定的决定》(以下简称《修改决定》)，自2021年1月1日起施行。本文对修改决定的背景、基本原则、主要内容以及适用时应注意的问题进行了说明，以便广大法官准确理解和适用。

一、修订决定的背景

最高人民法院历来高度重视民事案件事业。2000年颁布了《关于民事案件案由的规定(试行)》，并自2001年1月1日起试行。经过7年的审判，2008年，《民事案件案由规则》正式颁布，并于2008年4月1日生效。第一次修改是在2011年，完善了民事案件的案由制度。《民事案件案由规定》实施以来，在方便当事人诉讼、规范人民法院民事立案、审判和司法统计等方面发挥了重要作用。近年来，随着民事诉讼法、邮政法、消费者权益保护法、环境保护法、反不正当竞争法、农村土地承包法、英雄烈士保护法等法律的制定或修订，审判实践中出现了许多新类型的民事案件，需要在2011年修订的民事案件案由规定中予以补充和完善。特别是2021年1月1日民法典生效，需要根据民法典增加新的案件。

为做好民事判例的修订工作，最高人民法院明确将民事判例的修订列为有效实施民法典的重点工作之一，最高人民法院研究室牵头相关成员单位组成课题组。2020年6月，最高人民法院发出书面调研通知，向全国高院征求意见和建议。高院高度重视，快速反应。他们组织辖区三级法院依据民法典认真进行了广泛的调研和讨论，并及时上报了关于民事案件增、改、删建议的调研报告。相关意见建议1100余条，涉及具体案例300余个。在此期间，最高人民法院还专门委托北京、上海、江苏、浙江、广东五家高院同步开展民事案件调研工作，充分发挥案件量大省市的资源优势和调研优势，确保此次修订质量。课题组在认真吸收各方意见的基础上，对民法典进行了逐字逐句的整理，形成了《民事案件案由规定(征求意见稿)》。随后，分别在重庆和北京召开民事案件改判座谈会。全国部分法院从事民事立案、审判、司法统计的法官参加座谈会，对征求意见稿提出具体修改意见。课题组在调研讨论的基础上，对征求意见稿进行了修改完善，随后再次征求了全国高院的意见。在此基础上，最高人民法院审判委员会第1821次会议审议通过了《关于修改〈民事案件案由规定〉的决定(送审稿)》和《关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知(送审稿)》。可以说，民事案件的修改广泛征求了我国各级法院的意见，凝聚了各级法院的艰辛探索，集中了各方智慧。

二。修订决定的基本原则

第一，严格遵守法律。此次修改严格参照民法典等民事法律的相关规定，确保具体案件以实体法和程序法为依据，符合民事诉讼法关于民事案件受案范围的相关规定。

二、必要性原则。此次修改是在保持案由运行体系稳定的前提下，对必须增补和调整的案由进行相应的修改，特别是根据新增加的制度和民法典的重大修改，增加和变更了一些具体案由，并根据现行立法和司法实践的需要，对一些具体案由进行了完善，没有对案由的安排制度进行重大调整。由于部分四级案件需要在总结审判实践经验的基础上进行细化，最高人民法院将根据民法典实施情况和司法实践需要，继续细化和完善民法典新增的制度，特别是四级案件，形成更加全面、科学、系统的民法典实施民事判例体系。

第三是实用原则。案由制度以现行有效的法律规定为基础，充分考虑人民法院民事立案、审判实践和司法统计的需要。这次修改更加注重案由的简单明了、方便实用，既方便当事人进行民事诉讼，也方便人民法院进行民事立案、审判和司法统计。

三。修订决定的主要内容

2011年民事案件规定的一级案由10个，二级案由43个，三级案由424个，四级案由367个，2018年增加的8个民事案件共计852个。在此基础上，修改决定修改了153个具体案由，涵盖了具体案由的增、删、改、升、降等内容。其中，一级案由修改3条，二级案由修改13条，三级案由修改88条，四级案由修改49条。修订后，一级原因 11个，二级原因 54个， 473个，三级原因和四级原因。主要变化如下:

首先根据民法典增加和变更相应的案由。民法典是本次修订所依据的主要法律。在修订过程中，课题组对1260条条文逐一进行了梳理。对于符合案由设定规则的重点制度和民法典的重大修改，修改决定最大程度地体现了它们。比如增加声音保护、个人信息保护、居住权、土地管理、预约合同、保理合同、申请禁止侵犯人身权等纠纷。同时，为了贯彻和突出绿色原则，修改决定还增加了一些与生态环境保护有关的原因。与民法典相比，增加的案由主要是二级和三级，四级案由相对较少。主要考虑是，第四级案由的设立仍需总结审判实践经验，容易增加可能降低案由制度的科学性。与民法典相比，下一步是增加第四级案由。

二、比较诉讼法和司法解释增加特殊诉讼案件的案由。根据现行民事诉讼法，公益诉讼、第三人撤销诉讼、执行异议诉讼作为三种特殊的民事诉讼制度，在当事人、管辖、审判程序、判决调解方式、审级等方面与一审诉讼程序有较大区别。，并在司法统计中具有特殊价值。当事人之间的基本法律关系的性质是不确定的，单纯根据法律关系的性质来确定案由意义不大。2011年《民事案件案由规定》将“执行异议之诉”与特别程序一起列为“适用特别程序的案件”，该制度需要进一步完善。经过广泛征求意见，修改决定增加了第一级案由“部分XI案件特别诉讼程序”，并增加了相应的第二级案由“公益诉讼”、“第三人撤销之诉”和相关的第三级案由。相应地，2011年《民事案件案由规定》中的一级案由“适用特别程序的案件”改为“适用非诉讼程序的案件”，将法律规定的特别程序、监督程序、公示程序、公司清算、破产程序等非诉讼程序的案件作为其从属案由。

第三，根据其他法律和司法解释修改完善具体案由。与消费者权益保护法、环境保护法、反不正当竞争法、英雄烈士保护法及相关司法解释相比，2011年关于民事案件案由的规定有所完善。比如将企业借贷纠纷合并为民间借贷纠纷，将邮政服务合同纠纷分为邮政服务合同纠纷和快递服务合同纠纷，调整了假货纠纷下第四级案由的表述，增加了网络不正当竞争纠纷、实际控制人损害公司债权人利益的责任纠纷和独立担保纠纷。

除上述修改外，修改决定还根据审判实际删除了非独立案件的事由，如诉讼中与保全有关的事由。

四。一些案例的设计思路及应用中应注意的问题

这次修改是根据民法典进行的必要修改。除必要调整外，案由的确定标准、案由体系的总体安排、案由的适用规则基本遵循此前确立的规则，相关内容在《最高人民法院关于印发修订后的民事案件案由规定的通知》中已经明确，此处不再赘述。为便于人民法院准确适用修改后的案由，本文将对部分重点案由的设计思路及适用中应注意的问题进行说明。

(一)与人格权纠纷有关的原因

1。姓名权纠纷。根据《民法典》第110条、第990条、第1013条、第1014条、第1016条、第1017条的规定，增加了第三级案由“姓名权纠纷”。姓名权是指法人和非法人组织依法享有的使用、变更、转让或者允许他人使用自己姓名的权利。修改前，姓名权纠纷没有单独的案由。而是根据《民法通则》、《反不正当竞争法》、《企业名称登记管理条例》等法律法规，在知识产权与竞争纠纷一级案由下设立了相关案由，如“企业名称(商号)合同纠纷”、“侵犯企业名称(商号)权利纠纷”等。这一安排在突出企业名称(商号)的财产权方面具有积极意义，但随着立法对人格权制度的日益重视，特别是在民法典中独立编纂人格权，充分体现了对人格权的尊重和保护。与民法通则等法律相比，民法典进一步完善了姓名权的相关规定。为了安排GAI姓名权的案由，修改后的《案由规定》特别在人格权纠纷项下增加了“姓名权纠纷”的案由。

应注意上述事由的适用:因转让、许可、盗用、冒用企业名称(商号)而产生的纠纷，适用“知识产权与竞争纠纷”对应的第三级事由；企业商事主体以外的其他法人和非法人组织的姓名权纠纷，适用“人格权纠纷”项下的第三级案由“姓名权纠纷”管辖。

2。隐私和个人信息保护的争议。民法典人格权编第六章规定了隐私和个人信息保护。对于如何增加个人信息保护纠纷，有人认为修改前的民事案件规则中已经有隐私纠纷，建议将个人信息保护纠纷设置为第三级原因，与隐私纠纷并列，为下一步细化第四级原因留下空空间。这种设置方式在一定程度上是合理的，但考虑到个人信息保护是民法典中的新规定，个人信息中私人信息的适用规则决定了两者的交叉，如果将“个人信息保护纠纷”作为与隐私权并列的第三级案由，一些既侵犯个人信息又侵犯隐私权的案件可能得不到充分体现。另外，个人信息保护下的第四级案由需要在总结审判经验的基础上进行细化，目前并不迫切。民法典实施一段时间后，可以根据需要对“个人信息保护纠纷”进行升级。

经过多次研究、论证和征求意见，修改决定参考了民法典的表述，设置了“隐私与个人信息保护纠纷”，第四级案由“隐私纠纷”和“个人信息保护纠纷”。这样，提高了GAI隐私权和个人信息保护的适用，充分考虑了各地信息化程度的差异，提高了案由选择的准确性，也有利于防止此类案件分散到二级案由。

适用上述事由时应注意:因侵犯隐私引起的纠纷，应适用“隐私纠纷”；对于侵犯个人信息引起的纠纷，一般适用“个人信息保护纠纷”，但如果被侵权的个人信息既包含非隐私信息，又包含隐私信息，则适用“隐私权与个人信息保护纠纷”。

(二)土地承包经营权及相关的土地经营权诉因

为适应农村承包地“三权分置”改革的要求，民法典完善了土地承包经营权的相关规定，增加了土地经营权的规定，删除了农地使用权不得抵押的规定，以适应三权分置后土地经营权进入市场的需要。

为突出民法典关于“三权分立”的相关规定，修改决定对土地承包经营权相关事由进行了修改。关于土地经营权的设立，《民法典》第341条规定“流转期限在五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机关申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。修改后的决定在“用益物权纠纷”下增加“土地经营权纠纷”，与“土地承包经营权纠纷”并列为三级案由。

同时，《民法典》第三百三十四条、第三百三十九条规定，土地承包经营权人有权在集体经济组织内部交换、转让土地承包经营权，也有权以租赁、入股或者其他方式将土地经营权转让给他人。根据NPC法律委员会的相关解释，土地承包经营权只能在集体经济组织内部进行交换和转让，不能转让给其他。对外流转的客体仅限于土地经营权，不包括土地承包经营权。

此外，民法典第399条删除了《物权法》中耕地使用权不得抵押的规定，与《土地承包法》第47条第一款相衔接，允许将承包土地经营权抵押给金融机构融资。根据民法典的规定，在合同纠纷项下，修改决定保留了土地承包经营权流转、土地承包经营权互换的合同纠纷，删除了土地承包经营权转包的合同纠纷，将土地承包经营权入股、土地承包经营权抵押合同、土地承包经营权租赁合同的合同纠纷依次改为土地承包经营权入股、土地承包经营权抵押合同的合同纠纷。将“担保物权纠纷”项下的“土地承包经营权抵押纠纷”改为“土地经营权抵押纠纷”。

适用上述事由时应注意:土地经营权确权纠纷和因土地经营权引发的涉及产权保护的纠纷，适用产权纠纷项下的“土地经营权纠纷”；鉴于土地经营权抵押的设立和实现引发的纠纷，适用“土地经营权抵押纠纷”；因土地经营权流转合同的成立和生效而发生的纠纷，适用合同纠纷项下相应的案由。

需要注意的是，2011年《民事案件案由规定》中“土地承包经营权抵押纠纷”、“土地承包经营权入股合同纠纷”、“土地承包经营权抵押合同纠纷”的客体是“四荒”等其他方式取得的承包地；修改后的相应案由不限于以其他方式取得的承包地，还包括以家庭承包方式取得的承包地。

(三)与预约合同有关的原因

根据《民法典》第四百九十五条的规定，修改决定在“合同纠纷”下增加了第三级案由“预约合同纠纷”。民法典在合同编纂总则中规定了预约合同，因此适用于买卖、租赁等各种合同。这也决定了“预约合同纠纷”适用的普遍性。2011年《民事案件若干规定》在三级案由“房屋买卖合同纠纷”下规定了“商品房预约合同纠纷”。有人认为，如果增加“预约合同纠纷”，就没有必要保留“商品房预约合同纠纷”。在征求意见过程中，多数人认为商品房预约合同与一般预约合同有一定区别，适用规则也有一定特殊性，建议予以保留。经过研究，修改后的决定保留了案由。

应注意上述原因的适用:因商品房预约合同引起的纠纷，适用“商品房预约合同纠纷”的原因；“预约合同纠纷”的案由适用于其他预约合同引起的纠纷。

(四)建设用地使用权出让合同纠纷

自2014年行政协议纳入行政诉讼受案范围以来，关于建设用地使用权出让合同纠纷属于民事诉讼还是行政诉讼的受案范围，司法实践中存在不同意见。经研究，我们认为建设用地使用权合同纠纷属于民事案件类型。原因如下:

第一，《民法典》第348条明确规定了建设用地使用权出让合同，全国人大法工委也明确规定建设用地使用权合同是民事合同。虽然各级人民政府代表与作为土地所有者的建设用地使用者签订出让合同，但该合同属于作为民事主体与其他主体从事交易的。

二是将此类合同纳入行政协议的法律依据明显不足。虽然行政协议是《行政诉讼法》的新规定，但在《行政诉讼法》列举的行政协议类型中，并没有这类合同，《行政诉讼法司法解释》也没有将这类合同界定为行政协议。

此外，将此类案件作为民事案件审理，更有利于平等保护。例如，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第六条规定:“受让人擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让人请求解除合同的，应予支持。”这种情况，即行政机关起诉原告，属于“官告民”的情况，不能纳入行政诉讼的范畴。实践中，上述“官告民”的案例在2015年后仍有发生，且不限于第6条2款规定的合同解除。由于特定原因，部分土地可能发生出让土地的行政机关起诉受让方支付土地价款的民事诉讼。

鉴于此，《修改决定》将保留建设用地使用权出让合同作为民事案件的案由。

适用本案案由时应注意:作为建设用地使用的集体所有土地不属于《民法典物权编》第十二章规定的建设用地使用权，相关合同纠纷不适用本案案由；建设用地使用权抵押合同纠纷，因有抵押合同纠纷的特殊情况，不适用本案；建设用地使用权以拍卖或招标方式出让的，有关纠纷应适用于本案的事由，但不适用于拍卖合同纠纷和招标买卖合同纠纷的事由；建设用地使用权交换、赠与、出资等合同纠纷适用三级案由“建设用地使用权合同纠纷”，不适用于四级案由“建设用地使用权转让合同纠纷”。

(五)行为保全相关案件

关于申请保全的原因，2011年《关于民事案件原因的规定》规定了财产保全和证据保全案件的原因，但没有具体规定行为保全案件的原因。当然，这并不意味着2011年《民事案件案由规定》没有规定行为保全相关的案件案由。根据当时的法律，行为保全主要适用于海事和知识产权领域，即海事强制令和诉前制止侵犯知识产权行为的措施。针对这两类行为保全案件，2011年《民事案件案由规定》在海事诉讼的四个三级案由和特别程序案件下规定了“诉前停止侵犯知识产权案件”和“申请海事强制令”。鉴于现行民事诉讼法第一百条、第一百零一条明确规定了行为保全制度，修改决定增加了“诉前申请行为保全”的案由。不增加“申请诉讼保全”的主要原因是，诉讼保全不是一个独立的案件，人民法院可以根据正在审理的案件作出保全裁定。

注意上述事由的适用:涉及诉前知识产权纠纷保全的案件，适用二级案由“诉前申请停止侵犯知识产权行为”项下相应的三级事由；当事人在起诉前申请海事强制令的，适用“申请海事强制令”的案由；对侵害其他权益的行为申请诉前保全的，适用“申请诉前保全”的案由。

(六)人身安全保护令和禁止侵犯人身权利

根据《反家庭暴力法》第四章的规定，修改决定增加了“申请人身安全保护令”的案由；根据《民法典》第997条的规定，增加了“申请侵害人格权禁令”的案由。在原因体系的安排上，我们对上述两类案件的原因进行了深入研究。

有人认为，从被保护利益的外延来看，有包含与被包含的关系，建议将“申请人身安全保护令”作为“申请禁止侵犯人格权”的从属案由。

也有人认为，虽然侵犯家庭成员人身权利也构成侵犯人格权，但《民法典》第997条只是原则上规定了禁止侵犯人格权。在相关程序没有明确规定之前，建议将两个案例作为两个平行的理由。

我们采纳了第二种意见。除了程序上的差异，我们还考虑到，经过多年的实践探索，人身安全保护令案件已经形成了相对独立的案件类型，将其与禁止侵犯人身权利的案件并列，既符合司法实践的需要，也便于司法统计。随着民事诉讼法的修改，两者的安排可以进一步研究。

适用上述案由时应注意:申请人因家庭暴力或家庭暴力的现实危险而申请保护令的，适用“申请人身安全保护令”的案由；其他侵害或者可能侵害人格权的案件，适用“申请禁止侵害人格权”的案由。

应当指出，禁止侵犯人格权作为民法典的一项新制度，目前缺乏具体的程序性规定。为确保这一制度在司法实践中的正确适用，我们正在对相关程序进行研究，并适时出台司法解释、规范性文件或指导性案例。

目前涉及本案原因的适用，要注意。虽然禁止侵犯人身权不同于诉前保全制度，但在处理一些类似问题的具体程序要求上，可以探索借鉴适用。

比如在诉讼费用、为错误申请提供担保和救济等问题上，可以适当参照诉前保全，严格执行相关标准，防止滥用禁令制度；人身安全保护令的程序可以适当参照禁止令、复议规则等样式。在审查当事人申请方面，应严格把握禁止侵犯人格权的要件。比如，对于什么样的情形使权利人的合法权益受到不可挽回的损害，应当根据民法典的立法精神进行严格审查，并遵循比例原则的要求。不可挽回的损害必须是事后不可能或极难挽回的。如果事后损失可以用金钱完全弥补，就不应该认为是不可弥补的。

(七)羁押特别程序案件的部分案由

《民法典》第三十一条规定:“对监护人的确定有争议的，由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门指定监护人。当事人对指定不服的，可以向人民法院申请指定监护人；当事人也可以直接向人民法院申请指定监护人。”该规定改变了《民法通则》和《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见(试行)》(以下简称民通意见)的相关规定，取消了向人民法院申请指定监护人的前置程序，允许当事人直接向人民法院申请指定监护人。这次修改民法典是否有必要增加相应的案由？有观点认为，民法典新规定可以直接纳入“申请确定监护人”的案由，无需增加新的案由。

经过广泛征求意见，修改后的决定最终增加了“申请指定监护人”的案由，作为与“申请确定监护人”并列的第三级案由。主要原因如下:

第一，充分体现了民法典修正案对指定监护的重大制度价值。监护制度是我国民事法律基本制度之一，在民法典中占有重要地位，与未成年人保护和老年人权益密切相关。民事案件的设置要充分体现。

二是便于区分人民法院直接申请指定和间接申请指定。当事人对确定监护人有争议，直接向人民法院申请指定监护人的，适用“申请指定监护人”的案由；当事人不服居民委员会、村民委员会或者民政部门指定的监护人，向人民法院申请确定的，适用“申请确定监护人”的案由，基本维持了“申请确定监护人”案由的原有适用范围。这种设计有利于对两类案件进行准确的司法统计，也有利于对指定监护在司法实践中可能出现的相关问题进行调查分析。

第三是基于程序上的考虑。根据最高人民法院《关于适用民事诉讼法的解释》第三百五十一条规定，被指定的监护人不服居民委员会、村民委员会或者民政部门指定的，应当自收到通知之日起三十日内向人民法院提出异议。上述规定不适用于当事人直接向人民法院申请指定监护人的案件。

(八)与遗产管理相关的原因

在民法典继承法的基础上，增加了遗产管理人制度，是对我国遗产处分制度的进一步完善。根据《民法典》第1145条、第1146条的规定，修改决定在“非诉讼案件”项下增加了“申请指定遗产管理人”的情形；同时，根据《民法典》第1147条、第1148条、第1149条的规定，在“继承纠纷”项下增加了“遗产管理纠纷”的案由。

注意上述事由的适用:对遗产管理人的确定有争议的，适用申请指定遗产管理人的事由；“遗产管理纠纷”的案由适用于涉及遗产管理人的侵权纠纷或报酬引起的纠纷。