行政诉讼是多少天(行政协议案件中起诉期限与诉讼时效的适用)

前言:

2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》以“协议”的名义将行政机关的合同行为纳入受案范围。2019年底出台的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》进一步明确了行政协议的内涵，即行政机关为实现行政管理或者公共服务目的，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

由此可见，行政协议是政府运用权力，通过协商明确提出要求和权利，指导相对人完成行政安排的活动，兼具“公法”和“私法”双向性。[1]行政相对人因行政协议行为产生的纠纷诉诸人民法院进行司法救济时，适用的起诉期限或者诉讼时效应当根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条具体分析。

一、期限和诉讼时效

起诉期限是行政相对人提起行政诉讼的法定有效期限。超过法律规定的起诉期限，行政相对人将丧失对该行政行为提起行政诉讼的权利。诉讼时效是民事权利人请求人民法院保护其权利的法定期间。诉讼时效结束后，债务人享有时效抗辩权，债权人可能丧失胜诉的权利。它们之间的具体区别如下:

立法目的不同。起诉期限制度设立的主要目的是促使当事人及时启动权利救济程序，避免因行政行为引起的纠纷长期得不到解决而妨碍公共利益。诉讼时效制度的主要目的是促使权利人行使权利，维护交易秩序的稳定。

法律性质不同。起诉期限是起诉的法定要件，即行政相对人的起诉能否被人民法院受理的法定条件。诉讼时效是诉讼的本质原因，关系到权利人的权利是否是完整的权利。

可变性不同。追诉时效为同一期间。在特殊情况下，可以申请延长或者扣除被延误的期限。在任何情况下都不会出现暂停或中断。诉讼时效可以中止、中断或延长。[2]

期限届满有不同的法律后果。当事人没有正当理由的，在追诉期限届满后即丧失诉权。诉讼时效届满后，债务人拒绝履行抗辩权，债权人的实体权利和诉讼权利并未消灭。

司法能动性不同。在行政案件的审理中，起诉期限是起诉的条件之一，无论当事人是否提出抗辩，法院都应当依据职权积极审查。[3]在民事案件审理中，当事人未提出诉讼时效抗辩的，人民法院不得就诉讼时效问题进行说明并积极适用诉讼时效进行裁判。

二、根据请求权的偏向属性选择诉讼时效或诉讼时效

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条，公民、法人或者其他组织因行政机关不依照法律规定或者协议约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范确定诉讼时效。行政机关对变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，依照其司法解释确定诉讼期限。该规定开启了行政诉讼领域诉讼时效与诉讼时效并存的局面，明确了行政相对人对行政协议提起诉讼时的诉讼时效或起诉期限，即根据不同的偏向属性适用以下主张:

一、行政相对人依据法律规定或者约定对行政机关不履行约定提起诉讼的，参照民事法律规范适用诉讼时效。

案例:

辽宁省葫芦岛市自然资源局与葫芦岛弘毅房地产开发有限公司土地转让行政协议案[4]

基本情况:

葫芦岛市弘毅房地产开发有限公司(以下简称“弘毅公司”)于2011年7月25日通过土地拍卖方式购买了位于龙岗区黄帝路与临海路交叉口东北侧的K-1地块，并于同年7月27日与辽宁省葫芦岛市自然资源局(以下简称“市资源局”)签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同明确约定市资源局按时交付宗地内场地平整符合平整条件的土地，弘毅公司按时支付国有建设用地使用权出让价款，按时完成建设工程。随后，弘毅公司在约定时间内支付了全部土地出让金，但市资源局未按合同约定将符合条件的地块交付弘毅公司使用。因此，弘毅公司请求人民法院判决撤销《国有建设用地使用权出让合同》，判令市资源局返还全部土地使用权出让金，并按合同约定承担违约责任。

裁判意见:

针对本案是否超过诉讼时效的争议问题，2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织因行政机关未依照法律规定或者协议约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范确定诉讼时效。本案中，弘毅公司因市资源局未按约定履行合同而提起诉讼，可以参照适用民事法律法规中关于诉讼时效的规定。2012年至2016年，弘毅公司以书面报告的形式要求推进催收进度，尽快交付土地。弘毅公司在发现市资源局延迟交付土地导致合同目的无法实现后，在未超过诉讼时效的情况下提起本案诉讼。

二、行政相对人对行政机关变更、行政协议解除等行政行为提起诉讼的，适用起诉期限。

案例:

郑德房地产集团有限公司与武陟县人民政府行政协议案[5]

基本情况:

2014年5月8日，德正地产集团有限公司与武陟县人民政府签订了《开发建设协议》。因德政地产集团有限公司在协议履行期间未履行出资义务，武陟县人民政府于2016年5月5日作出武政函(2016)9号文件，即“武陟县人民政府于2019年5月10日向武陟县人民政府提起行政诉讼，请求确认武陟县人民政府于2016年5月5日作出的解散协议书违法

裁判意见:

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，行政机关对行政协议的变更、解除等行政行为提起诉讼的，依照行政诉讼法及其司法解释规定的行政协议诉讼期限确定诉讼期限。本案中，2016年5月5日，武陟县政府作出解除协议函，同日，德正地产集团有限公司收到，按照当时有效的《最高人民法院关于执行

结论:

行政协议是行政行为和民事契约相结合的产物。在审理此类案件时，应根据行政协议案件的具体情况和诉讼请求确定相关规则的适用。起诉期限适用于行政机关基于利益和社会公共利益的考虑，单方行使行政权力作出变更、解除行政协议的行为。诉讼时效适用于行政机关不履行法律规定或者约定的行为。

时间表:

正文中的注释:

[1]参见余凌云。行政契约论(第二版)[M]。北京:中国人民大学出版社，2006.154。

[2]参考案例:孝感金太阳置业有限公司诉孝感市孝南区人民政府行政协议纠纷案，最高人民法院(2018)最高法3619号。

[3]参考案例:张艳与杭州市下城区人民政府城建行政强制与行政赔偿案，浙江省高级人民法院(2020)浙杭终字第1465号。

[4]最高人民法院(2020)最高法第11748号

[5]德正地产集团有限公司与武陟县人民政府履行行政协议、支付财务费用、赔偿损失一案，河南省高级人民法院(2020)第1566号。

作者:

德恒Xi安事务所管理合伙人任玉龙；主要执业领域为行政诉讼、商事诉讼、公司证券业务、私募基金、投资并购等。

李玮，德恒Xi安事务所实习律师；主要执业领域为行政诉讼、民商事诉讼和常年法律顾问。

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