经济犯罪的追诉期是多少年(关于社会保险费追缴时效问题的思考)

正文|王梓叶辉律师事务所律师

一、问题的背景

2018年7月，国税、地税征管体制改革方案出台，省级及副省级国税、地税机构合并。同时，社会保险费的征收管理职责也划给了税务机关。这次改革让过去企业欠缴社会保险费的追缴问题再次成为热门话题。在这个话题下，最受关注的事件来自江苏省常州市新北区人民法院出具的一份行政裁定书((2018)苏0411第124号)。其中，查明常州裕华玻璃有限公司(以下简称“裕华玻璃”)在2007年12月至2017年11月期间拖欠基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险共计2011134.15元。根据《社会保险法》和《江苏省社会保险费征缴暂行条例》，江苏省常州市地方税务局第五税务分局作出社会保险费。征收决定生效后，因裕华玻璃未完全履行缴纳义务，税务机关向法院申请强制执行。

长期以来，许多企业为了减少社会保险费用，以当地最低工资标准、社保缴费基数底线或低于职工实际工资的数额为职工缴纳社会保险费用。常州的案子一出，很多企业担心全国范围内的社会保险费用追缴工作即将展开，企业经营面临枯竭的危险。

然而，对这些企业来说幸运的是，到目前为止，税务总局仍未出台全国性的社会保险费用回收政策。而且在2018年的国务院常务会议上，为了避免企业对社会保险费追缴的恐慌，会议下发了“确保现有征缴政策稳定，在社保征缴机构改革到位前，绝不允许擅自调整。对于历史上形成的社保费征缴不均的问题，严禁自行集中缴纳”。

2018年常州百万元社会保险费结算案似乎只是社会保险费征缴过程中的一个小插曲，国务院也出台了“[S2/]不得自行集中结算”的指导意见，但企业并不能高枕无忧。指导意见有两个解读维度:第一，虽然严禁地方政府补缴过去所欠的社会保险费，但不否认未来补缴或由统一缴纳的可能性；二是不禁止职工个人向社会保险费征缴机构投诉，可能导致社会保险费被追缴。

二。提问

根据第三方机构51社保发布的《2020年中国企业社会保障白皮书》，2020年中国符合社会保险费基数的企业比例仅为31%。达标率较2018年仅上升4%，仍有大量企业未按法律规定的基数缴纳社会保险费。最近，提交人收到了关于追回过去社会保险费用的法律咨询。

因员工不称职，企业拟与员工协商解除劳动合同。但该员工认为，自2002年与企业建立劳动关系以来，企业从未按其实际工资为其缴纳过社会保险费，故要求企业在与他协商解除劳动合同时，一次性补偿他这部分社会保险费，否则将向社会保险费征缴机构投诉，要求企业补缴过去的全部社会保险费。

本案不是企业直接面对行政机关，而是企业与员工发生纠纷时，员工在协商过程中引入了追讨社会保险费的“杀手锏”。

那么，在现阶段，如果企业长期不按职工实际工资或社会保险费缴费基数下限为职工缴纳社会保险费(统称为不按规定为职工缴纳社会保险费)，企业将面临怎样的风险？如果职工向社会保险费征缴机构投诉，社会保险费征缴机构是否有权清偿企业所欠的社会保险费？

三。实用分析

有相当多的意见认为，企业社会保险费用的追偿应适用《劳动保障监察条例》第二十条的规定。根据《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，两年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限从违反劳动保障法律、法规或者规章行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为处于连续或者继续状态的，从结束之日起计算。

基于上述规定，认为未按规定为职工缴纳社会保险费的企业，两年内未被劳动保障行政部门发现的，不予查处。即使被劳动保障行政部门发现，追回的社会保险费用也应以调查之日前2年为限。从这个角度来看，企业被追缴社会保险费的风险是可控的。

但上述观点经不起实践的推敲，案例一般从两个角度推翻了这一观点的依据。

(1)社会保险费的追缴属于行政征收行为，没有时效限制

首先，人社部在对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复(人社监字〔2017〕105号)中明确表示，尽管有《劳动保障监察条例》第二十条的规定，《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》(劳动和社会保障部令第16号)并未对清理企业欠费问题设定任何追诉。因此，在地方劳动保障监察执法实践中，对企业未及时足额为职工办理社会保险、缴纳社会保险费的违法行为，一般按照《劳动保障监察条例》第二十条的规定进行追缴和处罚，而地方经办机构追缴历史欠费不限制追诉期限”。中华人民共和国人力资源和社会保障部在答复中没有明确社会保险费的追缴属于行政征收行为，但明确劳动保障行政部门对未及时足额为职工办理社会保险并缴纳社会保险费的企业的执法行为，不同于地方经办机构对社会保险费历史欠费的追缴。前者有起诉期，而后者没有。

中华人民共和国人力资源和社会保障部从追缴和处罚不同的行政行为角度否定了社会保险费的追诉期限。但在法院判例中，法院从行政征收社会保险费的性质及其与劳动保障行政部门查处违法行为的本质区别出发，进一步明确了追缴欠缴的社会保险费不受任何时效限制。法院在判决书中认为《劳动保障监察条例》第二十条规定了劳动保障行政执法时效，而社会保险费的追缴属于行政征收范畴，不适用劳动保障行政执法时效。当企业未及时足额为职工办理社会保险，发生缴纳社会保险费违法行为时，一方面行政机关可以依据《劳动保障监察条例》第二十条进行查处，另一方面有关部门仍可以继续追缴历史欠缴的社会保险费。同时，法院援引《社会保险稽查办法》的规定，认为社会保险稽查不涉及行政处罚。因此，对于未依法足额缴纳社会保险费的企业，社会保险经办机构履行追偿的行政职责，与劳动保障违法行为的查处是两种不同的行政行为，不统一适用《劳动保障监察条例》第二十条的规定。(北京市第二中级人民法院(2021)第1103号、北京02号、重庆市第一中级人民法院(2021)第52号、重庆01号)

法院的判决暗示了两个结论。第一，社会保险经办机构追缴企业欠缴的社会保险费和劳动保障行政部门对未按规定缴纳社会保险费的企业进行处罚是两个独立的行为。二是认定社会保险经办机构追缴企业所欠社会保险费属于行政征收。

鉴于法院一审判决，笔者认为对《劳动保障监察条例》第二十条中的“调查”做了有限度的解释，即“劳动保障行政部门不再调查”，认为调查的内涵只是对未按规定缴纳社会保险费的违法行为进行处罚，并不包括责令企业继续按规定缴纳社会保险费。《社会保险稽核办法》作为劳动和社会保障部(已撤销)制定的部门规章，实际上是通过部门规章将社会保险费的追缴责任从劳动保障行政部门授权给社会保险经办机构。因此，社会保险经办机构向违规缴纳社会保险费的企业追缴社会保险费(追缴行为应对应“责令改正”的行政行为)，实际上是《劳动保障监察条例》中劳动保障行政部门的权责之一。从这个角度来说，社会保险经办机构的追偿行为应该受到其授权部门所遵循的《劳动保障监察条例》的约束，不能独立。从社会保险经办机构追缴企业所欠社会保险费与劳动保障行政部门对未按规定缴纳社会保险费的企业进行处罚相互独立的角度来看，法院认为追缴社会保险费不适用《劳动保障监察条例》，追缴社会保险费行政行为的权力来源没有明确。

根据法院的二审判决，虽然学界对于社会保险费追缴(责令改正)是属于案件中所描述的行政处罚、行政命令还是行政征收存在争议，但笔者认为，社会保险费追缴很大程度上是一个政策性问题。如果忽略学界对社会保险费追缴(责令改正)行政行为性质的争论，可以直接将其定义为行政征收行为。这样就为以后类似案件的判决定下了一个不可动摇的规则，所以从理论上讲，在社会保险制度建立之后，任何时候追缴未缴纳的社会保险费都是必然的。如果未来政策法规发生变化，目前将追缴行为定义为行政征收行为，将为未来同案不同判奠定基础。

(二)不按规定为职工缴纳社会保险费的违法行为，视为连续或者继续状态，导致不受诉讼时效保护的事实

实践中，有相当一部分案例以追缴社会保险费不适用劳动保障监察条例的限制为由，没有讨论追缴已拖欠两年以上的社会保险费的合理性。在这类案件中，法院往往认为少缴、不缴社会保险费的行为处于连续或继续状态，因此其监控效力从结束日起自动计算。

法院认为，社会保险费的缴纳具有特殊性，其在《劳动保障监察条例》中的时间效力受到严格限制。除了“权利人知道或者应当知道其权利受到侵害”的情形外，还应当包括以下两种情形。为企业不缴纳或者少缴纳社会保险费的连续违法行为，应当从违法行为结束时算起。当其开始缴纳社会保险费时，其连续违法行为结束，时效开始运行。另一种是企业的违法不作为行为持续到职工与其终止劳动关系，时效可以认为从劳动关系终止时开始。职工与企业终止或解除劳动关系时，企业为职工缴纳社会保险费的义务终止，其持续违法行为也相应终止。此时，开始时效期间是合适的。

上述法院的观点更为折中。在职工未变更企业的情况下，认为企业未按规定缴纳社会保险费的监控时间效力从其正常缴纳社会保险费之日起算，否则应认为违法行为处于持续状态。经上海市第一中级人民法院(2017)01航中617号行政判决书认定，本案中，法院认为，企业未按规定缴纳社会保险费的行为自2007年起一直处于持续状态，直至2016年职工开始正常缴费时才停止，故劳动保障行政部门于2016年开始调查处理该投诉，不受追溯期的影响。

此外，有的法院认为，企业与职工解除劳动关系时，企业未按规定缴纳社会保险费应视为终止，应启动监控时效，而不是将该行为视为连续或计算。但有些法院在这个问题上回避了启动监督时效的问题，直接认为缴纳社会保险费没有时效。虽然没有明说，但实际上更接近于追缴视为行政征收的观点。例如，在广州铁路运输中级法院(2017)粤71线端193号行政判决书中，广州铁路运输中级法院认为，“对于用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，此外，北京二中院创造性地提出了对北京02线端(2016)1664号行政判决书中《劳动保障监察条例》第二十条第二款连续状态的新解释。即使违法行为中断，但间隔时间不足两年的，仍可视为连续状态。基于这一观点，北京市第二中级人民法院在该案中认定，企业虽于2006年3月开始正常为职工缴纳社会保险费，但于2006年7月再次未能按月足额缴纳社会保险费，故企业2006年3月前未缴纳社会保险费的监控时效不能视为中断，并进一步认定劳动行政保障部门应对企业2002年至2014年4月未足额缴纳社会保险费的行为进行调查。

总的来说，目前在司法实践中，以企业最后一次未缴纳社会保险的时间为劳动行政保障部门监察时效的起点，即企业违法行为的两年监察时效从企业开始缴纳社会保险费之日或者劳动关系解除/终止之日起计算。这种观点对流动性高的企业是好的，但流动性低的企业可能面临更大的复苏风险。当然，也有法院认为解除劳动关系不影响社会保险费的追缴。在这种情况下，所有企业都会受到平等对待。

四。现状和疑问

从上述案例和分析可以看出，在司法实践中，我们对社会保险费的追缴限制持严格态度。总的来说，我们对历史上任何时期不按照规定缴纳社会保险费的行为持否定态度，认为追诉时效不适用或者基于其行为的持续或者继续状态，但确认追诉时效尚未开始。但从法院案例中可以看出，劳动保障行政部门(人力资源和社会保障部门)往往会援引《劳动保障监察条例》第二十条的规定，以监察时限超过两年为由，拒绝处理职工被举报未按规定缴纳社会保险费的行为。此外，根据第三方机构51社保发布的《2020年中国企业社会保障白皮书》，2020年全国社保缴费基数合规的企业比例仅为31%。可以推断，现实中可能仍有大量社会保险费追缴案件未被劳动保障行政部门以监管时限超过两年为由处理。

目前在上海，笔者了解到上海的劳动监察部门已经将社会保险的少缴和补缴责任全部移交给了社会保险管理中心。因此，不按规定缴纳社会保险费的职工的申报机构就成了社会保险管理中心。但社会保险管理中心在处理举报时，往往不遵循《劳动保障监察条例》第二十条规定的两年监察时效(笔者认为可能与书记员未从事过劳动监察有关)，而是直接认为应当补缴全部未缴纳的社会保险费。但由于各企业和职工情况复杂，缴纳社会保险费超过6个月的社会保险费缴纳制度运行中存在困难和问题，最终缴纳情况五花八门，没有统一的执行口径。

笔者认为，目前社会保险费追缴的及时性存在以下问题，导致其已如达摩克利斯之剑悬在企业头上，让人胆战心惊，却不知如何应对。

(一)立法一级

学者认为，社会保险法生效后，社会保险行政部门(即原劳动保障行政部门)不再有权责令相关企业限期缴纳和补足社会保险费。根据《社会保险法》第六十一条、第六十三条、第八十六条的规定，社会保险费征收机构应当依法按时足额征收社会保险费。企业未按时足额缴纳社会保险费的，社会保险费征收机构应当责令其限期缴纳或者补足。

社会保险法的规定，使社会保险经办机构和社会保险费征缴机构行使社会保险登记、征缴、核定的权力，从《社会保险稽核办法》的规定授权到全国人大常委会通过法律直接授权。因此，从立法上看，社会保险费经办机构和社会保险费征缴机构在行使社会保险法赋予的权力时，不应适用对社会保险行政部门进行制约的劳动保障监察条例。

笔者从立法授权的角度认同上述观点，但这些观点并没有在判决书中得到体现。上述观点在一定程度上反映了社会保险立法的混乱，立法的混乱导致不同部门在执行中相应的法律法规不明确，最终使得行政执行和司法裁判的观点不一。

(二)行政级别

目前，人社部对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复(人社监字〔2017〕105号)和司法实践普遍认为，社会保险费追缴不存在时效限制，但现实中执行存在诸多问题。

1。工资的确定

根据《社会保险法》规定，企业应当按照职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费。在追缴社会保险费的情况下，需要确认职工历年工资。

根据《工资支付暂行规定》第六条规定，企业必须以书面形式记录向职工支付工资的数额、时间、领取人姓名及签字，并保存两年以上备查。目前由于技术的进步，企业保存的员工工资档案可能超过两年，但如果追缴的社会保险费需要核对几十年前的工资金额，大部分企业可能无法做到，这是追缴社会保险费首先会遇到的问题。

2。企业缴纳社会保险费后能否向员工追偿

社会保险费的缴纳人既是企业又是职工，职工应缴纳的社会保险费由企业代扣代缴。那么，社会保险征缴机构追缴了企业过去所欠的社会保险费后，实际上企业也承担了职工个人应承担的一部分社会保险费，那么企业能否向职工追缴这部分所缴纳的社会保险费呢？

我觉得答案是肯定的，但是很难实践。如果缴纳社会保险费的员工没有与企业解除劳动关系，那么相对而言，企业还是可以有渠道与员工沟通追偿事宜，或者用员工未发工资作为补偿。但如果员工此时已经与企业终止了劳动关系(大多数情况下都是这样)，那么企业几乎不可能向员工追回已缴纳的社会保险费，最终企业实际承担了员工应缴纳的义务。

3。缴纳社会保险引起的员工税务问题

追回社会保险费后，实际上会带来一个次要问题，就是职工个人纳税问题。一般来说，对于不按规定缴纳社会保险费的企业，申报的员工工资将用于核定员工的社会保险缴费基数和员工的个人所得税。这也导致员工不计入社保缴费基数的工资部分，也不计入个人所得税的计算。

在这种情况下，如果需要追缴社会保险费，就需要核实职工的实际工资。员工实际工资核实后，税务部门会/应该重新计算员工个人所得税并追缴吗？如果员工此时尚未与企业解除劳动关系，企业是否应该一次性为员工缴纳这部分个人所得税，并从员工工资中扣除？我觉得答案是肯定的，但是可以预见的是，如果出现这种情况，企业和员工之间的纠纷会更多。

以上都是笔者个人在追缴社会保险费的行政操作层面遇到的问题。这些问题往往导致行政部门无法只按规定办事，也导致企业和职工无法预料瞒报和追缴社会保险费造成的后果。

(三)司法方面

如前所述，笔者认为，如果法院在司法层面将追缴社会保险费视为行政征收，那么理论上，在社会保险制度建立后的任何时间段，追缴欠缴的社会保险费都是必然的。

目前，我国尚未正式颁布行政征收法。比如，目前将社会保险费追缴界定为行政征收，不仅在理论上存在争议，而且阻碍了通过新的法律法规或法律解释，使社会保险费追缴更加符合劳动法的公平目的和政策的需要。

五、建议和愿景

良好的营商环境不仅需要各种产业政策的支持，还需要环境本身的稳定。环境本身的稳定很大程度上取决于法律法规政策的明确性和执行的一致性。简而言之，企业希望在法律/政策风险可预期的环境中运营。社会保险费追缴问题一直没有解决，因为2018年《国税地税征管体制改革方案》的出台，再次成为近年来的热点话题。从简单的概念来看，企业认为逃避税务机关追缴社会保险费的难度要比逃避社会保险征缴机构追缴的难度大得多。最近几天，因为社会保险基金缺口的话题，社会保险费追缴的风潮又出来了。

从立法、行政执行和司法实践来看，企业过去所欠的社会保险费有很大可能被追回。但从稳定的经营环境来看，现阶段社会保险费回收的不确定性会给企业带来不安全感，企业也会因不可预见的沉没成本而影响决策。不稳定的经营预期最终会伤害企业的生产经营，企业会不可抑制地将损失转嫁给员工，但即使最终追回了社会保险费，员工也会陷入比以前更糟糕的境地。

2018年国务院工作会议纠正地方社会保险费追缴，禁止地方自缴的行为，其实说明已经关注到追缴问题，但的策略是用政策“缓一缓”，而不是用法律“解决”。政策不能代替法律。目前，社会保险费追缴中存在的高标准立法、普遍违法、选择性执法等问题尚未得到本质解决。无论国务院发布什么样的会议精神，从法律的角度来看，企业仍然面临着复苏的风险。

对于企业不按规定缴纳社会保险费的行为，笔者并不认同，但问题其实已经从单纯的法律问题变成了社会问题。如果政府严格执法，对欠缴的社会保险费进行全额无限期追缴，其对经济的影响不容乐观。当前，在企业减税降费的大背景下，笔者认为加快立法的出台，建立适合社会保险费追缴的时效制度更为适宜和迫切。希望这能促进我国社会保险制度的良性运行。