行政案件拖得越久说明什么(“责令改正”，是行政处罚吗？)

邻居投诉违法建设影响自家通风采光后，行政机关作出行政处罚通知书，责令违法行为人限期改正违法行为。

当事人将行政机关诉至法院时，认为限期改正的行政处罚决定错误，应当撤销，限期拆除的行政处罚决定，法院不予支持。

检察机关监督指出，“责令限期改正违法行为”不属于行政处罚。法院在再审中采纳了检察机关的抗诉意见，最终撤销了行政处罚决定。

在最高人民检察院公开发布的“强化行政检察监督促进行政争议实质性解决”专项活动的12个典型案例中，湖南省检察院办理的湖南省株洲市资源和规划局方案入选行政处罚抗诉案件。本案的处理不仅纠正了违法判决，促进了行政机关依法行政，还化解了行政纠纷和邻里纠纷，产生了良好的社会和法律效果。近日，记者就此案进行了深入采访。

邻居投诉

违建房屋未能“限期拆除”

方某和项某是邻居，房屋位于湖南省株洲市芦淞区，属于老城区，两人都已取得房产证和国有土地使用权证。某房屋因年久失修，鉴定为:“房屋结构处理简单。由于局部地基不均匀沉降，现在砌体部分出现沉降变形裂缝，屋面部分也有明显变形，一定程度上影响了房屋的安全使用。因此，应采取有效措施予以应对。”

根据这份鉴定，2016年4月，旧房拆除重建，但未取得相关审批手续。方某认为向某的违法建设行为影响了其房屋的通风采光，遂向相关职能部门投诉。

2016年4月8日，株洲市芦淞区违法建筑拆除综合管理大队查处一起未批先建的违法建筑。同日，株洲市规划局下发《责令停止违法建设通知书》，以未取得建设工程规划许可证为由，责令一在建住宅项目立即停止建设。

2016年6月3日，当地社区组织方某、项某就相邻补偿问题进行调解。由于双方分歧较大，调解无果。同年10月17日，株洲市规划局下达了《行政处罚告知书》，并于10日后，就拟对某栋给予的处罚举行了听证会。同年12月26日，株洲市规划局作出正式行政处罚决定，具体为:“责令当事人自收到决定之日起60日内改正违法行为，消除对规划实施的影响。”

方原本以为规划管理部门会责令限期拆除或者强制拆除违法搭建的房屋，不料规划管理部门竟然只作出了责令限期改正的行政处罚决定，这显然不符合他投诉的初衷。

起诉行政机关

“撤销处罚决定书”的诉求不予支持。

因不服株洲市规划局作出的行政处罚决定，方向法院提起诉讼，请求法院撤销规划局作出的行政处罚决定，并责令被告重新作出行政行为。

因湖南省对一审行政案件实行集中管辖，方诉株洲市规划局行政案件一审由该市天元区法院受理审理。据公诉人介绍，法院一审认为，本案第三人曾在原址对某部旧房进行改造，且某与方某系多年邻居，双方旧房距离较近，并不导致双方距离较近为新房。市规划局根据客观实际情况，对未经规划审批改造房屋的行为作出责令限期改正的行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。2017年12月19日，法院一审判决驳回了方某的诉讼请求。

方不服，向株洲中院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判。株洲市中级人民法院认为，本案争议的焦点是市规划局作出的行政处罚决定是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定:“在城市、镇规划区内建设建筑物、构筑物、道路、管线等工程的，建设单位或者个人应当向市、县人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，并处工程造价5%至10%的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除；无法拆除的，没收实物或者违法所得，并处工程造价10%以下的罚款。”该案原审第三人未经规划部门批准，擅自改建城市规划区内的房屋，属于违法建设。但原房屋存在危险，原址重建，属于“采取改正措施消除对规划实施的影响，可以接受”的情形，不符合“限期拆除”的条件。因此，市规划局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。一审认定事实清楚，适用法律规定正确，对上诉人方提出的上诉请求不予支持。

就这样，株洲中院于2018年4月20日依法作出判决:驳回上诉，维持原判。

方当然不服，于是向湖南省高院申请再审。湖南省高院认为，方的申请符合《行政诉讼法》第九十一条第四项的规定，于2018年11月13日作出裁定，指令株洲中院再审该案。

本案再审期间，因机构改革，株洲市规划局变更为株洲市自然资源和规划局。

法院认为，本案争议的焦点是株洲市自然资源和规划局作出的行政处罚决定是否合法。方之所以提起诉讼，是认为市自然资源和规划局作出的限期改正的行政处罚决定有错误，认为应当撤销处罚决定，作出限期拆迁的行政处罚决定。本案中，第三方未经规划部门批准，擅自在城市规划区内改建房屋，属于违法建设。但原房屋为危房，原址重建，属于《城乡规划法》第六十四条“可以采取改正措施消除对规划实施的影响”，不符合“限期拆除”的条件，市自然资源和规划局作出的限期改正的行政处罚决定是正确的。株洲市自然资源和规划局虽然没有同时处以罚款，但根据某房屋改建到老城区原址，属于危房的实际情况，作出了行政处罚。判决没有错误，方也没有利益要求对第三人进行罚款，故对方的再审理由不予支持。株洲市自然资源和规划局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。原审认定的事实清楚，适用的法律法规正确。经株洲市中级人民法院审判委员会讨论决定，于2019年4月20日作出判决，维持该院二审判决。

申请法律监督

检察官提出抗议，要求纠正错误的判决

经过三次庭审，法院判决方败诉。方却不甘心。在被告知检察机关可以对行政诉讼进行监督后，他立即向株洲市检察院提交了监督申请书。该院复核后，提请湖南省检察院抗诉。

检察官到现场调查取证。

承办此案的检察官在审查案件过程中，多次到现场查看，发现旧房改建时，并未超出原土地使用权证的范围，对对方房屋正常生产生活的影响也不明显。鉴于本案系邻里纠纷引发，检察机关多次组织指导与某、某方进行协调，均因双方意见分歧较大而未能达成和解协议。

湖南省检察院认为，株洲中院生效判决适用法律、法规错误。一、株洲市自然资源和规划局责令60日内改正违法行为，不属于行政处罚。行政处罚是指行政主体依据法定权限和程序，对违反行政法规范的公民、法人或者其他组织给予行政处分的行为，其目的是通过损害或者剥夺其特定权益的方式，对违反者的违法行为进行处罚。《城乡规划法》第六十四条规定的“责令限期改正”只是要求行为人改正其违法行为，消除其违法状态，并没有损害或者剥夺行为人的权益，不具备行政处罚的基本特征。国务院法制办给陕西省人民政府法制办的《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚的复函》也已明确。

其次，株洲市自然资源和规划局没有对某一方进行罚款，不符合法律规定。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，违法建设被认为可以采取改正措施消除对规划实施影响的，行政机关在责令限期改正行政行为的同时，应当予以罚款的行政处罚，行政机关对是否予以罚款没有自由裁量权。

第三，株洲市自然资源和规划局是否对方罚款存在利害关系。本案中，项的违建房屋与方某的房屋相邻，市国土资源和规划局对项的违建所作出的处理决定关系到方某的相邻权，且该行政行为与方某之间存在利害关系，应赋予方某向法院申请司法审查的权利。

鉴于上述意见，湖南省检察院依法向湖南省高院提出抗诉。

2020年8月30日，湖南省高院对检察机关的全部抗诉意见进行了再审，变更了本案判决，撤销了株洲市自然资源和规划局作出的行政处罚决定。

协同力

检、法共同努力，妥善解决纠纷。

检察官正在研究此案。

案件再审期间，为进一步核实案件事实，促进行政纠纷的实质性解决，湖南省检察院检察官、湖南省高院审判长再次到现场组织双方进行调解。

经过充分沟通，办案人员了解到，要拿到一家的钱比较难。他们不仅花光了家里所有的积蓄，还欠下了一定的外债来重建房屋。装修房子不仅是为了消除危房的潜在风险，也是为了给儿子结婚准备新房。调查人员还了解到，向居住的区域因属于老城核心区，被当地政府划定为严格控制的规划区，没有新的建筑被批准。就本案而言，如果某房屋的规划审批手续一直无法办理，那么该房屋的违法建设仍将继续，本案的纠纷也不会得到妥善解决。

根据案件的实际情况，检法两部门经过协商，建议由株洲市自然资源和规划局依法对某地违法建设进行处理，然后按照危房修缮的相关规定，到某地办理相关规划审批手续，消除某地所建房屋的违法状态，既满足了某地的基本居住需求，又彻底消除了纠纷症结。同时，加大对方解释说理的力度，引导其为判决和上诉服务。

办案中，检察人员发现，地方规划管理部门行政执法中，行政命令与行政处罚混淆的现象普遍存在。为进一步帮助行政机关规范执法，推进法治政府建设，湖南省检察院和湖南省高院经过协商，共同向株洲市自然资源和规划局提出建议，要求其尽快规范执法程序，完善执法规范性文件。我局采纳建议，积极整改，执法规范化水平明显提高。

行政命令和行政处罚不应混淆

湖南省检察院第七检察处处长陈秋华

准确抗诉和推进审判判决是树立监督权威的重要前提。本案争议的焦点在于“责令限期改正”是否属于行政处罚，投诉人与行政机关对违法行为人的罚款是否存在利害关系，司法判决不一致，执法实践更加混乱。如果检察机关的抗诉意见没有确凿的事实证据和法理支持，再审改判的可能性相当小。在查阅大量资料和虚心请教实务部门学者专家的基础上，承办检察官从法律基本原则、现行法律规定、立法趋势和最高立法机关意见等方面，详细论证了“责令限期改正违法行为”不具备行政处罚的基本特征，是一种行政命令。对相邻权利人对行政机关作出的行政行为享有的诉讼权利范围进行了深入分析和澄清，并在此基础上提出了抗诉。最终再审判决采纳了抗诉意见，改判。

把法律和检察工作联系起来，是推进依法行政的有益尝试。在办理司法案件中，要切实拓宽监督思路，延伸监督触角，实现行政检察“一手抓、两手都要硬”的监督效果。我们在办案中发现，株洲区规划管理部门以行政处罚方式作出行政命令的做法比较普遍。为有效推进依法行政，实现诉讼源头治理，推进社会治理体系和治理能力现代化，经湖南省检察院与湖南省高院深入沟通，湖南省检察院联合向株洲市资源和规划局提出建议，要求其优化工作流程，规范执法行为。该局全部采纳，并进行立法改革，真正达到了“办案一件，督办一件”的效果。

以人为本，解决纠纷，是办理行政检察案件的不懈追求。案件再审虽有变更，但某房屋仍处于违法状态，行政纠纷尚未完全解决，邻里纠纷也未最终解决。检察官、法官多次到现场核实情况，发现某家经济困难，原房屋存在严重安全隐患。所以真的要改造房子，不能因为当地政府将该区域划定为“严格控制规划区”，就影响群众的基本生活。经法检两部门同意后，向株洲市自然资源和规划局提出建议，督促其办理某房屋的审批手续，消除其房屋的违法状态，同时加强对另一房屋的释明说理，体现了以人为本的司法理念，一揽子解决了行政纠纷和邻里纠纷，实现了官民和解。(检察日报张银峰胡希洛)