民事诉讼法官为什么怕上诉(两高改革年鉴③｜学者谈“民事诉讼监督”：应强化内部监督，平衡外部监督)

该报高级记者林平

[编者注]

法治改革是不断更新的。2021年12月，***总书记在主持中央政治局第三十五次集体学习时强调，深化法治领域改革，紧紧围绕让人民群众在每一项法律制度、每一项执法决定、每一个司法案件中感受到公平正义这一目标，深化司法体制综合改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。

司法改革的最终目标是司法公正，司法解释权的正当行使是司法公正的保障。论文观察到，过去一年，最高人民法院和最高人民检察院在法律适用过程中发布了许多新的司法解释，推动了认罪认罚制度、公益诉讼制度、羁押必要性制度、企业合规试点、生态环境保护禁令、死刑复核法律援助制度、减刑假释实体审理、反垄断司法规制等重要问题的司法更新。

在2022年全国两会召开之际，该报特别推出法治改革年度盘点，邀请20余位从事法学研究和司法观察的专家学者，就检察改革的司法实践问题和前沿问题撰文分析，建言献策。

关于“民事诉讼监督”这一话题，我们特别邀请了全国政协委员、民革中央常委、中国人民大学法学院教授唐撰写稿件，提出自己的见解，以供讨论。

2021年7月，最高人民检察院发布修订后的《人民检察院民事诉讼监督规则》，完善了对法官违法和执行活动的监督程序，同时完善了检察机关的自我纠错制度。

唐在专著《民事诉讼监督规制改革设想》中说，严格来说，民事诉讼法确立的监督机制只有两种:审判监督程序和检察监督。“目前我国民事诉讼中的监督制度，内部监督弱，外部监督强，显然不是最理想的状态。未来的改革方向应该是加强内部监管，适当平衡外部监管。”

在唐看来，民事诉讼内部监督制度的完善是一项牵一发而动全身的系统工程。他的建议是:首先需要考虑进一步完善我国审级制度，必要时实行三审终审制。其次，取消法院院长的监督特权和案件审批特权，发掘普通法官的监督动能。最后，将审判委员会改为审判监督委员会，取消其对一审案件和二审案件的决定权，使其专注于行使再审案件的监督权。

值得注意的是，在我国宪法确立的民事诉讼监督体系中，人大监督处于“精神领袖”的枢纽地位。唐认为，应在人大内设机构设立专门机构，受理外部监督的监督诉求和监督信息，并完善相应的监督转换和监督衔接机制。同时也应该与检察监督形成更紧密的关系，检察监督属于权力监督。

对于检察监督的功能定位，唐直言，检察机关制度的完善始终面临着“谁来监督监督者”的质疑和追问。因此，有必要在检察机关内部设立统一的“内部监督机构”，对其他职能部门(包括监察部门)进行监督。

此外，唐还建议，应充分挖掘陪审团监督的潜在功能。目前，人民陪审员陷入了“陪审不审”的司法尴尬，陪审员选任权应脱离法院，由中立的第三方行使。“相对而言，由人大常委会负责选任人民陪审员更合适。”唐对说道。

以下为唐撰写的全文:

对于一部体系健全、功能良好的民事诉讼法来说，监督机制是构建程序体系时必须容纳和考虑的诸多机制之一。查阅民事诉讼法可以看到，“监督”一词在民事诉讼法的文本体系中出现了10次，主要存在于两个制度背景中:一是民事诉讼法第十六章规定的“审判监督程序”，二是民事诉讼法第十四条、第215 -220条规定的检察机关的法律监督。所以，严格来说，民事诉讼法确立的监督机制只有两种:审判监督程序和检察监督。

当然，从广义上讲，除了上述两种监督之外，还有其他具有隐性监督含义的诉讼制度，也可以纳入民事诉讼监督的范畴体系，如上诉审程序所体现的上级法院对下级法院的监督、合议制所体现的法官之间的监督、人民陪审员制度所体现的参与审判的监督等。

从司法运行的角度来看，案件管理也是民事诉讼中的监督机制。不仅如此，从更广泛的角度来看，民事诉讼法中没有明确规定但宪法中包含的监督制度也可以适用于民事诉讼，也属于民事诉讼监督制度的广义范畴，如党政监督、CPPCC监督、民主监督、媒体监督、舆论监督、社会监督等等。因此，完全，民事诉讼的监督制度或体系，是指宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法、民事诉讼法以及其他能够在民事诉讼中发挥实际监督作用的法律法规所确立的一切监督方式和监督机制的总和。

从数量上看，我国民事诉讼中的监督可谓不胜枚举。但深入分析表明，每一种监督都或多或少存在着问题或弊端，不仅难以单独发挥其理想的功能效果，也难以作为一个系统的体系综合体展现出应有的监督合力。为此，我提出以下设想，以期推动我国民事诉讼监督规制的改革与完善。

处理好内部监督和外部监督的关系

从监督主体与民事诉讼的关系来看，可以分为内部监督和外部监督。内部监督包含在民事诉讼程序中，是民事诉讼程序本身的组成部分。比如上级法院的层级监督、按照审判监督程序进行的再审监督、合议制的监督、人民陪审员的监督、法院院长和审判委员会的监督等。外部监督是指民事诉讼程序之外的监督，如党政监督、人大监督、检察院监督、CPPCC民主监督、媒体监督等。

毋庸置疑，在内部监督与外部监督的关系中，内部监督应该永远是矛盾的主要方面，外部监督再强大，也只能起到补充内部监督的作用。外部监督之所以可能和必要，根本原因在于内部监督机制还不够完善。相反，如果民事诉讼中的内部监督已经达到完善的程度，那么外部监督的必要性和可能性就会降低，甚至变得从根本上缺乏必要性和合理性。可见，民事诉讼中的内部监督和外部监督是一种权衡关系，内部监督弱，外部监督强。内部监管强，外部监管弱。目前，我国民事诉讼中的监督制度具有内部监督弱、外部监督强的特点。

基于以上分析，显然监督制度中的弱势状态并不是最理想的状态，这也反映了我国民事诉讼监督制度的局限性。未来的改革方向应该是加强内部监管，适当平衡外部监管。

民事诉讼内部监督制度的完善关系到民事诉讼法本身的兴衰及其存在价值，是一项牵一发而动全身的系统工程。首先需要考虑进一步完善我国审级制度，将二审终审制原则改为多元审级制，必要时实行三审终审制。其次，要考虑变集中监督为民主监督，变垂直监督制为扁平化监督制，取消法院院长的监督特权和案件审批特权，挖掘普通法官的监督动能，让每一个法官同时受到审判和监督，邻人的监督才是最有效的监督。明确监督也是办案，办案也是监督。最后，整合内部监督资源。剥离附属于审判委员会的决策权，保留其监督权，将审判委员会改为司法监督委员会，取消其对一审案件和二审案件的决策权，使其能够集中行使再审案件的监督权；扩大其监督范围，将一审案件、二审案件的审判过程纳入其监督视野，常态化、不间断。同时，将案件管理中的监督权、审判监督庭中的监督权、纪检监督权适当整合，置于审判监督委员会的统一指挥下，发挥各自的职能和作用。内部监督的关系理顺了，外部监督的关系自然就顺理成章了。

处理好NPC监管与其他监管的关系

在我国宪法确立的民事诉讼监督体系中，人大监督处于“精神领袖”的枢纽地位，其他一切监督都必须在与人大监督相联系的体系中找到自己的位置，塑造各自的监督角色，发挥各自的监督作用。

一方面，当媒体监督、社会监督、舆论监督、民主监督不能独立发挥作用或在发挥作用的过程中受阻时，需要将监督信息反馈给NPC监督，将监督诉求融入NPC监督的动能系统，以NPC监督的方式和形式表达出来。NPC的监督是其他外部监督的最终保障力量。为此，应在NPC内部机构中设立一个专门机构，接收来自各种外部监督人员的监督申诉和监督信息。完善相应的监管转换和监管衔接机制，以NPC监管为龙头，将NPC监管与其他外部监管更加紧密地结合起来，形成完整的监管体系。

另一方面，作为权力监督的NPC监督应该与属于权力监督的另一种检察监督更紧密地联系在一起。检察监督源于人大监督。人大监督具有充分发挥检察监督的四项基本职能:

首先是催促功能。当检察监督懈怠或空空白时，人大监督有助于督促检察监督不断加大监督权重，充分展示人大监督的全部内涵和应有效力。

第二，整改效果。检察监督运行中的各种错误和偏差，需要通过NPC监督的及时跟进加以纠正，使检察监督在法治轨道上始终围绕大局、聚焦重点。

第三，是清障功能。检察监督之路并非一帆风顺，有时甚至极其曲折。各种纠纷以及基于此类纠纷而产生的妨碍和阻碍监督的事实和行为，往往横亘在检察监督制度的实施者面前，难以及时高效地发挥监督作用。在这种情况下，有必要由NPC监所进行协调和调解，使各种纠纷尽快得到解决，明确检察监督的方向、原则和措施。地方各级人大通过的关于加强检察监督的决议，都是因应检察监督和司法实践的需要而出台的，所体现的职能都包含了扫清障碍、拓展道路的因素。

第四是审判职能。目前已经明确，法律理解和执法司法解释有争议的，由全国人大常委会做出裁决。但法院、检察院对具体案件的监督、监察所产生的争议，并不能由NPC监察最终决定，需要立法的进一步授权和明确。

处理“谁来监督主管”的问题

无论是将检察机关的全部诉讼职能和监督职能纳入广义的检察监督范围，还是狭义的划分为诉讼职能和监督职能，检察机关的理论建设和制度完善始终面临着“谁来监督监督者”的质疑和追问。

当然，这个问题的答案可以从很多方面来回答，比如检察监督的程序性，检察机关内部机构的制衡，检察机关接受人大的监督，检察机关肩负的客观义务等等。然而，我们不能不深思的问题是，检察机关面临的“谁来监督监督者”的问题至今没有得到有效解决，这在一定程度上阻碍了检察监督制度的完善及其功能的充分发挥。

因此，有必要对检察机关内部监督资源进行整合升级，在检察机关内部设立统一的“内部监督机构”，对检察机关其他职能部门(包括监察部门)进行监督。这个“内部监督机构”在行政级别上略高于其他职能部门。

充分发掘陪审团监督的潜在功能[/s2/]

目前，我国对人民陪审员制度进行了一些改革和设计，如人民陪审员只参与事实认定，不参与法律适用等。《人民陪审员法》还探索了陪审团审判的“大合议庭”(七人合议庭)制度改革。这些改革措施在实践中产生了一定的效果。但毋庸置疑的是，人民陪审员制度改革仍在进行中。

我国的人民陪审员制度之所以存在缺陷，原因之一是不容忽视的。这是它的内在缺陷。根据现行的人民陪审员管理制度，哪些人可以担任人民陪审员，人民陪审员任期届满能否续聘等。，表面上看需要经过人大常委会的任免程序，但实质上由于这份名单是人民法院自己产生的，人民法院对其拥有最大的话语权，导致了法院选任人民陪审员自我监督的制度悖论，这是人民陪审员制度无法发挥实际作用的内在缺陷。

从改革的角度来看，毫无疑问，法院自己的陪审员选任权应该从法院分离出来，由中立的第三方公权力机构行使。

相对而言，由人大常委会负责人民陪审员的选任更为合适。其最大的优点是可以将NPC监督和陪审团监督有机地统一起来。陪审团监督更具权威性，因为它由NPC监督来保证。陪审团监督中发现的问题可以上升到NPC监督，使NPC监督更加司法化，从而使NPC监督的方法和途径更加多样化。显然，这是一个双赢的改革选项，有利于同时克服NPC监督和陪审团监督所隐含的种种弊端，让NPC监督有了起点，陪审团监督有了信心。

责任编辑:姜晨睿图片编辑:姜立冬