人民警察法属于什么类型法(庭审研究 | 紧急情况下公安机关处置行为合法性审查的思考)

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文|江苏省南京市江北新区人民法院潘蔚程远

公安机关承担着众多的社会管理职能，在日常警情处置中经常面临各种突发事件。突发事件往往具有突发性、复杂性和不确定性，涉及人民生命健康、财产安全等重大权益。如果处理不当，可能会造成很大的危害后果和社会舆论。判断紧急情况下现场处置的合法性，应当尊重人民警察的工作特点，遵循以人为本、比例原则、正当期待原则和谦虚原则。除一般法律要求外，还应当考虑执法行为是否符合正当目的，是否有利于最大限度地保护合法权益，是否尽到合理注意义务，是否超过必要限度等因素。公安机关也需要进一步完善应急机制，提高应对能力，更好地引导和激励公安机关和人民警察依法积极履行职责，维护社会秩序和人民利益。

根据《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)，公安机关除依据刑事法律法规打击犯罪外，还承担治安处罚、社会救助、公共服务等多项社会管理职能。实践中，公安机关现场执法环境非常复杂，大部分属于正常执法环境，但也有一部分属于异常执法环境。其外在表现之一就是在执法过程中存在着各种突发性、不可预测的突发事件。为了控制局面和减少损失，警方需要迅速采取措施。

对于相关情况的处置，审判实践中普遍存在以下问题:一是在执法过程中，什么样的情况可以视为“突发事件”，突发事件有哪些共同特征；第二，如何审查警察在紧急情况下执法行为的合法性；第三，基于这种正当性的要求，公安机关如何有效应对各种突发事件。

分析紧急情况的类型和特点

《人民警察法》没有明确规定突发事件的具体类型，但在个别条款中有所涉及。比如，该法第十九条规定“人民警察在非工作时间内，遇有紧急情况，应当在职责范围内执行职务”。在执法或接警过程中遇到的一些紧急情况，相关法律法规赋予人民警察在一定条件下采取必要措施的权限。《人民警察法》第十七条规定，“县级以上人民政府公安机关根据情况，经上级公安机关和同级人民政府批准，可以对严重危害社会治安秩序的突发事件实施现场管制。依照前款规定，公安机关人民警察可以采取必要措施强行驱散，并将拒不服从的人强行带离现场或者立即予以拘留”。根据公安部《人民警察法》及相关规定，《110接处警规则》也规定了一些情况。

根据法律法规和司法实践，人民警察遇到的紧急情况至少包括以下几种:一是在接警处置过程中，遇到溺水、坠楼、自杀等危及自身和他人人身或财产安全的紧急求助事项；第二，当行为人因外部或内部因素，如突发疾病、危险或灾难等，而处于困境时，他是孤立无助的；三是公安机关在执法过程中，拒绝配合执法对象，导致民警逃跑甚至袭警的行为；四是其他需要公安机关紧急处置的突发事件。

就突发事件的特点而言，一般应包括以下几个方面:

具有突发性、复杂性和不确定性。突发反映事件发生突然，警察没有任何思想准备，短时间内没有足够的时间思考和准备。复杂性与人民警察职能的多功能性密切相关。它的工作不仅是执行法律，而且是有效地回应广泛的公共需求。每起事件的高度个性化特征，给警方有效应对、正确处置带来极大困难。不确定性是基于复杂多变的外部环境和当事人不同的个体因素。不仅实际情况无法预料，现场处置的后果也无法预料。

往往涉及生命健康、财产安全等重大权益。这是就紧急事件可能造成的后果而言的。突发事件不同于一般情况，因为与一般情况相比，它是紧急的。不仅现场情况紧急，而且这种紧急情况可能造成的后果非常严重，需要优先处理和及时应对。否则会造成人员伤亡，或者公共财产和他人财产遭受重大损失，容易引起社会关注。

缺乏相对规范的应对指南。法律、法规、规章不可能涵盖社会生活的方方面面。公安机关制定的规范性文件虽然可以作为规范执法活动的补充，但不能穷尽所有对策。以交警为例。《交警路面执勤执法工作规范》附有查处酒驾、超速、危险化学品运载车辆操作规程等内容。但是对于执法对象抗拒执法、逃避执法的情况如何处理，并没有具体的指导意见。

处置效果往往取决于涉事民警的经验。面对突发事件，现场民警需要通过主观判断进行自由裁量，这对民警的现场处置能力、冷静和专业技能提出了很高的要求。由于信息来源、现场客观条件、工作经验等因素的影响，警察的判断和选择的合理性是不一致的，会产生不同的法律效果。一旦对情况判断错误，处理不当，无论是对相对人还是对警察本身，都会带来相应的风险。

紧急处理行为合法性审查

应遵循的原则

基于控制事态、减少损失的初衷，在处置突发事件时，公安机关在采取处置措施时会在一定程度上突破常规手段。这些处置手段虽然不是规定的行为，但在法治框架内是允许的，不是罪刑法定原则的例外，也应该受到相应法律原则的控制。

遵循以人为本原则。行政法的基本原则之一是尊重和保障人权。应急处置行为往往关系到相对人的生命健康权，是人权最重要、最基本的内容。正因为生命的根本价值，保护和维护人的生命安全是法律的根本任务之一。生命权是法律保护的最高法益，其价值具有优先性。当法律必须在各种权益面前做出选择时，生命权具有绝对的优先权。

遵循比例原则。比例原则是指在行使权力的过程中，对公民个人权利造成的损害与其所保护的法益应保持一定的比例关系，不应为了追求某种利益而牺牲更大的法益，尽量采取最少、最温和的方式限制公民的权利。只要处置措施的范围和力度能够达到维护社会秩序稳定安全的目的，就应该在这个范围和力度内行动。比如，在驾驶人不配合执法，可能造成较大社会危害的情况下，警察向驾驶人车辆车轮开枪，所采取的措施没有明显超过比例原则的要求。

遵循合理预期原则。合法期待原则是指行政行为相对人基于法律的稳定性和政策的连续性而产生的合理期待和相关利益应当受到法律保护。“期望”反映了公众对政府的好感和信任，从而形成行政权力合法性的基础。正当期待原则在维系政府与民众的依赖关系、限制政策自由裁量权、促进行政合理化方面具有重要价值。

遵循谦虚的原则。人民警察现场执法往往面临不可预知、不易察觉的复杂情况，很难在第一时间做出准确判断。执法对象的误伤、死亡等因素可能导致警察选择“弱”执法。表面上看，这样会降低执法风险，但实质上会在一定程度上削弱公安机关的执法职能和权威。因此，在判断警察在紧急情况下的执法行为时，应尊重和考虑公安机关的工作特点，避免通过事后判断，对有关警察部门做出不切实际、违背常识、不履行义务的行为。

合法性审查中的考虑因素分析

人民法院在审查行政行为是否合法时，通常要求行政行为的主要证据充分，适用的法律法规正确，符合法定程序，行政行为不得超越或滥用。除上述一般标准外，突发事件中执法行为的合法性审查还应基于相关法律原则考虑以下因素:

行为是否符合正当目的。合法目的是诚实信用原则在行政执法领域的延伸和演变，是应急处置合理性的检验标准。这里的合法目的应该是与维护合法权益直接相关的合理目的。警察只有基于正当目的，秉持善意，其行为才是正当的。

行为是否有利于合法权益的最大化保护。根据法律规定，公安机关在执法过程中既要保证行政目标的实现，又要保护相对人的基本权益。当执法目的发生冲突时，优先考虑更需要保护的法律价值，并根据执法环境的变化及时调整工作方向，最大限度地保护合法权益。比如公安机关查处酒驾过程中，一些执法对象跳江逃避执法。这时，警察应该意识到，与道路交通安全秩序相比，公民的人身安全更紧迫、更重要、更值得保护。如果公安机关不能主动立即将工作重心转移到抢救落水人员上来，很可能构成实质违法。

警察是否尽到合理的注意义务。紧急情况下的注意义务主要包括两种情况，一是“是否有紧急情况”的判断是否合理；二是在处置过程中是否尽到合理注意义务。第一种情况，“合理性”的判断通常不涉及价值考量，只需要基于普通人的经验和常识。以薛某诉某交警大队未履行法定救助职责案为例，事件发生在3月17日凌晨，天气寒冷，水深不明。即使溺水者会游泳，当时他的生命安全也是相当危险的。所以，很明显，薛有危险。但民警主观判断何某已流浪，未在第一时间报警，对何某的危险情况视而不见，属于未考虑到的情节，应当予以考虑。也忽视了普通人应当注意的义务，存在重大过错。第二种情况，通常需要结合现场的具体情况和公安机关的执勤要求来判断处置手段是否“合理”。比如一个案件，报警人已经明确有人落水，并告知了落水位置，但报警人没有任何救助设备，属于未尽到注意义务。

行为是否超过必要限度。在紧急情况下，行为人很难对自己的行为做出理性的判断和控制。所以，所谓“不要超过必要限度”，实际上就成了一种事后判断，成了法官判案时的考量。如何寻找权利与义务的平衡，应综合考虑处置行为的目的、手段、力度、损害后果等情况，考虑警察与执法对象的力量对比，以事发时的情况为基础，结合公众的普遍认知做出判断。此外，我们还可以借用“道德确定性”的概念，在行使权力时问自己几个问题:所采取的措施是否有合理的根据？考虑到目前的情况，所采取的措施是否过分？这项措施会让你良心不安吗...

合法性审查标准的启示

由于公安机关的行政执法行为可能受到司法审查，人民法院确立的证据标准和考量因素成为公安机关执法的重要准则。为此，笔者提出以下建议:

建立责任免除制度。在紧急情况下，有害的后果是无法预见或预防的。对警察执法行为的司法审查应当理性、客观、实事求是，不能以事后的理性判断代替现场的临时处置。不能因为人员伤亡或重大财产损失，就把执法过程中的所有事故都归咎于公安机关。人民法院在审理此类案件时，应严格区分违法责任和赔偿责任。存在违法情形但与损害后果之间没有法律上的因果关系的，可以确认为违法，不能判定公安机关承担赔偿责任，避免出现“谁死谁有理”的错误导向。公安机关也要完善执法质量评价机制。在紧急情况下采取的措施，即使发生了危害后果，也可以纳入免责范围，以进一步调动警察的积极性，解除其依法行政的后顾之忧，只要目的正当，不超过必要的限度，满足一般公众在紧急情况下的合理期待。

建立沟通机制，规范处置流程，形成工作方案。以“溺水”为例，通常有三种情况:一是落水救警；二、溺水自杀报警；第三，执法的对象是躲避抓捕，逃入水中。目前，虽然处理溺水警情的基本原则通常是“确保自身安全，坚持近岸设备施救，不要轻易下水”，但由于溺水者的动机不同，现实情况比公安机关更为复杂。因此，人民法院可以与公安机关沟通合作，梳理一些事件，找出共性，从预防和危害应对的角度不断完善预案，让一线民警在遇到类似情况时给予一定的指导，避免因缺乏应对预案和技能而导致处置不当。通常情况下，是否有工作计划对处置行为的合法性审查不会有太大影响。但一套完整规范的工作方案，对于提高处置效果、减少生命财产损失具有重要意义，也有利于增强民众对公安机关的信任。对于常见类型的突发事件，要在统计评估的基础上进行细致的分类、归纳和总结，及时制定或补充完善应急预案，作为公安机关执法规范的有力补充，形成长效机制。

积极行政与行政自由裁量权的合理运用。合理的行政裁量原则不仅是“积极行政”理念的要求，也是法律效果的最恰当选择。紧急情况非常复杂，警察的自由裁量权应该得到充分的尊重和保障。不应要求警察无限期地以危险的方式救助他人，也不应把执法过程中的各种事故完全归咎于公安机关。只要人民警察遵循《中华人民共和国行政法》的基本原则，其行为符合立法目的，裁量理由合理充分，利益考虑比例合理，不违反特殊职务要求，人民法院就应当支持其行为，以此来激励人民警察审时度势，顺应形势，积极执法，最大限度地实现公平正义。

加强技术支持和证据意识。公安机关每天都要处理各种各样的突发事件。没有相应的装备和技术支持，警察的个人处置能力再强，也无法弥补硬件的不足。因此，必须加强一线执法警察应急处置的装备保障，这是警察依法履行职责的重要基础。同时，要增强证据意识，高度重视执法记录仪的作用。执法记录仪对警察是一种约束，也是一种保护。执法过程中的录音录像资料是判断执法行为是否合法的重要证据。突发事件发生后，民警应第一时间向上级报告警情和处置情况。如发生人员伤亡和重大财产损失，有关部门还应在事后第一时间调查询问民警，听取民警陈述，了解事件原因、现场情况、处置过程、民警心理状态等。，并形成书面材料。由于紧急情况下现场证据往往单薄，这种事后第一时间的调查，对于还原案件事实极其重要。

加强对干警的专业培训和心理疏导。培训要有针对性，从基层干警工作实际出发，加强典型案例分析，重点培养和训练干警驾驭治安、组织协调、为群众工作、合理决策的能力，使干警冷静思考预判，准确分析决策，避免决策不当造成的失误和被动。突发事件容易引起极大的舆论。人民警察目睹伤亡。事后还要接受有关机关的调查和人民法院的司法审查，这是巨大的心理压力。因此，有必要对警察进行心理辅导，包括心理素质的锻炼、心理健康的促进和预防性干预，使人民警察在面对突发事件时无所畏惧，敢于行动。

本期封面和内容

中国审判2021年第14号

《中国审判报》双月刊总第276期

编辑/孙敏