工伤康复(工伤职工再就业和社会康复现状、困境与政策应对)

编者按:

近日，乐施会北京办事处与发展简报联合举办了在线[工伤职工社会康复与再就业研讨会，希望与法学、社会学领域的专家学者、残疾人公益组织代表、企业社会责任嘉宾合作。研讨会的议题包括:工伤社会康复和再就业相关保障政策分析；梳理工伤职工再就业和社会康复的现状和困境；分享与公益组织和企业相关的实践案例和应对策略；面向未来:探讨良好的工伤职工公共服务、公共服务政策的实施与完善、社会融合所倡导的建议与思考。

据特邀专家中国人民大学副教授乔介绍，研讨会上发布的专题报告《工伤职工再就业与社会康复的现状、困境及政策应对》被整理成文件，经本人确认同意后对外发布。

简介:

长期以来，我国学术界、政府和社会对工伤保险存在一个误区，认为工伤保险是一个小险种，覆盖的人群少。其实工伤保险不是一个小险种。之所以被认为是小险种，是因为现行制度的覆盖范围仅限于有固定劳动关系的劳动者。如果将其覆盖范围扩大到所有城镇职工，甚至第一、第二、第三产业的所有职工，那么我国工伤保险的覆盖范围将大大扩大，显然不属于未成年人保险。

2021年7月，人社部等八部委发布《关于维护新就业形式劳动者劳动保障权益的指导意见》，其中指出“[S2/]组织开展平台灵活就业人员职业伤害保护试点”；2021年8月18日，人社部相关负责人表示，灵活就业人员工伤保障初步考虑在现行工伤保险制度框架内建立和实施。如果将2亿多灵活就业人员纳入工伤保险体系，工伤保险参保人数将达到4.5亿，显然不是一个小险种。

此外，中国的农业工人也面临着工伤问题。曾经有一项调查显示，我国农业工人职业性农药中毒发生率在10%左右，有农机事故等等。这个数据不容忽视。由于农业机械化程度越来越高，机器的广泛使用使得劳动过程中发生伤害的可能性越来越大。如果将农业工人纳入工伤保险，我国工伤保险覆盖人数将达到近8亿人。

1884年，德国建立了世界上第一个工伤保险制度，这是工伤保险制度的起源。到1889年，德国已经将农业工人纳入保护范围。日本在1975年修改《工伤事故赔偿保险法》后，将工伤保险的覆盖范围扩大到包括农业在内的所有行业。当然，5人以下的农林渔业企业不在强制参保范围内，但可以自愿参保。事实上，随着经济的发展，经济结构和生产方式的变化，农民是一种职业，而不是一种身份。在农业生产过程中，劳动者也会面临工伤问题，将农业劳动者纳入工伤保险会越来越受到重视。

专题报告【工伤职工再就业和社会康复的现状、难点及政策应对】包括两部分，一是工伤职业康复；一个是康复后的再就业问题。当然，这两个问题不是孤立的，而是相互继承的。首先简单梳理了我国工伤康复的发展脉络和制度规范；其次，梳理了工伤职业康复的现状，特别是职业康复中的再就业促进；再次是工伤职业康复和再就业面临的问题和瓶颈。最后是相关政策建议。

01工伤康复的发展脉络与轨迹

制度的开端:劳动保障时代的工伤康复疗养(1949-1996)

1950年，中华人民共和国内务部颁发了《革命伤残军人优待和抚恤暂行条例》，对各级革命伤残军人的抚恤标准作了详细规定。

1951年《中华人民共和国劳动保险条例》规定了因工致残人员的医疗和康复待遇。1951年的《劳动保险条例》是新中国劳动保障制度的开端，体现了工伤康复的萌芽。

1953年《劳动保险条例实施细则》第十四条明确指出，“职工在企业的医疗所、医院、专院、专中西医生或转院工作受到工伤，必须安装假肢、假手、假牙、眼罩，所需费用全部由企业行政或用人单位负担。这些关于假腿假手的规定，属于典型的康复辅助器具范畴。比如《劳动保险条例》第十四条关于康复辅助器具的规定，实际上就体现了工伤康复的理念。

1982年，卫生部提出选择若干疗养院和综合医院试行康复医疗机构，摸索经验，逐步推广。这是中国康复医学的开端。

1984年，中国政府组织了第一次全国残疾人抽样调查，极大地唤起了公众的残疾意识，促进了中国职业康复的进步。

1990年，中国康复研究中心成立了中国第一个专门的职业康复研究机构。经过多年的建设和发展，该院建立了较为完整的职业康复理论体系(包括职业康复评估、职业康复咨询、职业康复训练和职业康复指导)及相关工作流程。

系统开发:现代工伤康复开始(1996-2004年)

1996年，《企业职工工伤保险试行办法》的颁布实施，被认为是我国工伤保险制度改革的标志性事件之一。标志着在我国工伤保险发展史上，工伤康复通过法律法规逐步纳入制度化发展思路。

《企业职工工伤保险试行办法》中的相关规定体现了工伤康复的理念，如第六条规定职工发生工伤或患职业病后应及时治疗。各地要根据当地社会经济条件，逐步发展职业康复，帮助因工致残的劳动者从事适合其身体条件的劳动。第二十一条规定:工伤职工因日常生活或者辅助生产劳动的需要，需要安装假肢、假眼、种植牙、代步车等辅助器具的，按照国内通行标准报销。第四十二条规定有条件的地区应当通过工伤保险基金、社会赞助等方式筹集资金。，逐步建立工伤职业康复，帮助工伤致残人员恢复或补偿功能。第四十三条劳动行政部门和企业应当积极组织对具有一定劳动能力，需要通过专项培训恢复或者提高劳动能力的工伤残疾人进行专项培训，所需费用可以从工伤保险基金职业康复费用中支付。以上是我国工伤保险制度对工伤康复的初步规范。

我国工伤真正康复的开始，其实是从2004年《工伤保险条例》开始的。《工伤保险条例》虽然没有对工伤康复做出太多具体规定，但是在工伤保险制度定型之后，进行一系列相关的制度建设，包括法律法规、规范标准的建设，促进工伤康复的启动。

机构形成:工伤康复机构化(2004年之后)

虽然1996年《企业职工工伤保险试行办法》提出了发展工伤康复的思路，但在实践中，从1996年工伤保险制度试行到2004年工伤保险制度定型，我国的工伤保险制度仍主要体现在工伤赔偿上，实践中的工伤康复发展确实欠缺。直到2004年，工伤保险制度以《工伤保险条例》的形式定稿，工伤康复的实质性工作才逐渐缓慢开展。

2004年《工伤保险条例》规定，工伤职工可以到有服务协议的医疗机构进行康复治疗，费用由工伤保险基金支付。2006年，《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》中提出“进一步完善工伤保险政策和三位一体制度”，其中“一”就是工伤康复。这意味着工伤康复正式纳入社会保障规划的制定，为后续出台有针对性的工伤康复规范指明了方向。

2007年，原劳动和社会保障部发布《关于加强工伤康复试点工作的指导意见》，在全国范围内启动工伤康复试点工作，要求各省区加快工伤康复试点工作，在“十一五”期间逐步形成以医疗康复为基础、以职业康复为核心的工伤康复服务体现，促进工伤职工回归社会。随后，我国每个省都建立了一到两个城市，每个城市都建立了一到两个康复机构作为试点，对我国工伤康复起到了非常重要的推动作用。

2010年，社会保险法的颁布是中国社会保障发展史上的一个里程碑。社会保险法对《工伤保险条例》中的一些规定进行了归纳和总结，除此之外还规定了一些先行赔付等政策。

2012年，《社会保障“十二五”规划纲要》明确了工伤康复示范平台建设，将康复医学和康复医疗服务发展纳入公立医院改革。从这一点上，不难看出工伤康复开始尝试走与医疗融合发展的道路。

2016年《辅助器具适配管理办法》规定了70种可由工伤保险基金支付费用、工伤职工可自行适配的辅助器具。

2016年，《国务院关于加快康复辅助器具产业发展的若干意见》发布。虽然不是针对工伤人员，但也包括工伤康复辅助器具。极大地促进了包括工伤康复辅助器具在内的辅助器具行业的发展。

可以看出，从2004年开始，从制度建设到产业发展，我国工伤康复制度逐渐进入了一个相对规范的发展时期。

02工伤(职业)康复和促进再就业发展状况

工伤康复制度涉及哪些法律和政策？

《工伤保险条例》作为工伤保险的基本制度和法规，对工伤人员的康复没有详细的规定，对工伤人员的再就业更是少之又少。

《工伤保险条例》中的相关规定，其实并不是促进再就业，而是对劳动者的一种保护。比如，受伤人员被鉴定为1-4级伤残的，企业不能与其解除劳动关系，用人单位应按规定为其缴纳相关社保费用。对5-6级伤残的工伤人员，保留劳动关系，由企业安排适当工作；职工提出解除劳动关系的，企业应当向工伤职工支付一次性就业补助金。劳动者因工伤被鉴定为7-10级伤残的，合同期满或者劳动者提出解除劳动关系的，用人单位还应当按照规定向劳动者支付一次性就业补助金。这些规定，本质上是对劳动者的一种保护，也是对企业能否解除劳动关系的一种约束。

除了《工伤保险条例》之外，现行的残疾人就业政策近年来得到了迅速完善和丰富，残疾人就业援助和就业促进工作有了很大发展，很多法律法规都有专门规定。

关于残疾人就业政策，相关法律法规有《就业促进法》、《残疾人权益保障法》、《残疾人就业条例》等。具体就业模式包括集中就业、按比例就业、个体就业、公益性就业、辅助性就业、灵活就业、农业就业等就业模式，各种就业模式都有针对性的帮扶措施。这些援助措施同样适用于一些遭受工伤和残疾的人。

据中国残联统计，2020年，全国城乡持证残疾人816.7万人，其中按比例就业78.4万人，集中就业27.8万人，个体就业63.4万人，公益性岗位就业14.7万人，辅助性岗位就业14.3万人，灵活就业(含社区和家庭就业)238.8万人，农业就业4.24万人。一方面说明从就业人口规模来看，残疾人就业取得了不错的成绩，但另一方面，从现有的残疾人就业结构来看，就业质量亟待提高。

此外，除了《就业促进法》、《残疾人权益保障法》、《残疾人就业条例》之外，还有一些关于残疾人就业的法规，如《宪法》、《劳动法》等。这些规定和制度适用于因工致残的职工。

另外，从致残原因来看，工伤是六大致残原因之一，尤其在我国，每年约有100万起工伤，其中60多万定为伤残。现实中，很多劳动者并不在工伤保险制度的覆盖范围内，很多因工伤致残的劳动者也没有计算在内。比如外卖小哥，送餐过程中发生交通事故致残，本来应该是工伤，但是因为没有参加工伤保险，所以不能算作工伤。而且，由于这些劳动者的职业风险程度，工伤引发事故的概率甚至高于工伤保险覆盖的固定劳动关系劳动者。

工伤康复可以建立多少种方式？

那么，目前工伤康复的发展现状如何？全国范围内大致有三种方式，第一种是专业化编制；二是委托购买；第三种是联合创办。

这样拨出工伤保险基金，筹集工伤康复基金，建设专门的工伤康复机构，比如广东广州，江西南昌。这些省市的工伤保险制度发展较早，工伤康复条件相对成熟，工伤保险参保人数多，工伤保险基金有相对充足的结余，康复人才和技术相对集中，容易形成相对较快的发展趋势和相对完整的管理体系。

这样从工伤保险基金中提取工伤康复专项资金，委托定点医疗机构为当地劳动者提供工伤医疗康复服务，是典型的政府购买服务形式。这样，比如北京、深圳、湖南、黑龙江等地。这样政府就可以从繁杂的事务中解脱出来，充分利用和调动社会资源，政府承担选择和监管职能，具体的康复服务由医疗机构提供。

通过这种方式，政府和社会力量合作，利用现有的社会康复资源，选择基本康复条件较好的医疗单位作为合作伙伴，由工伤保险基金出资，购买和配备康复所需的资源和场地，合作设立工伤康复机构。采取这种方式的地区有厦门、济南、郑州、肇庆、乌鲁木齐等地。

目前工伤康复的内容有哪些？

说到医疗康复，我们都很熟悉。其实医疗康复大多是恢复肢体技能。职业康复是恢复他们的工作能力，提高他们的工作技能；社会康复是帮助残疾人回归社会，参与社会，实现再就业。无论是职业康复还是社会康复，都是工伤康复领域的薄弱环节。

那么，医疗康复、职业康复、社会康复分别指的是什么？

它是最大限度地改善、增强和恢复工伤职工的身体功能和生活自理能力的临床诊疗和康复治疗手段。医疗康复主要包括康复评估和康复治疗两个阶段。前者是基础，后者是核心——即在工伤医疗康复过程中，首先对工伤的性质、范围、类别和伤残严重程度做出科学客观的判断和评估，明确工伤的功能障碍和程度，并据此制定有针对性的治疗和康复方案。

旨在帮助受伤劳动者恢复劳动能力，促进其重返劳动领域，通过自己的劳动获得相应的报酬，从而参与正常的社会活动。这不仅包括对受伤劳动者的听、说、读、写、记忆等特定能力的恢复和提高，还包括有针对性的职业技能训练，对其劳动能力和技能的恢复甚至重建，目的是促进其重新获得劳动能力，重返劳动领域。

它是各种康复活动，如参加各种社会活动，旨在消除各种障碍，消除社会对残疾工人的歧视和偏见，帮助受伤工人克服自卑或自我孤立。社会康复贯穿于工伤康复的全过程，目的是保护工伤职工的社会权益，营造和谐的社会环境，促进其回归工作和社会。

在现实中，社会康复和职业康复是比医疗康复更复杂的任务，因为升级和提高劳动者的劳动技能，促进他们重返工作岗位和重新参与社会，涉及到物质环境和人文环境两方面的无障碍建设。也就是说，要让工伤残疾人重返工作岗位，除了工作场景的无障碍建设，更重要的是人文环境的无障碍建设，比如消除同事的歧视或排斥，克服残疾人自我封闭的心理等。，这比医疗康复更难实现。

工伤职业康复和再就业工作取得了哪些进展？

一、初步建立工伤康复服务行为规范

指工伤康复服务行为规范的初步建立。比如《工伤保险辅助器具目录(2012)》就列出了70种可以由工伤保险基金支付的辅助器具。《工伤康复服务项目(试行)》和《工伤康复服务标准(试行)》(修订版)(2013年):共规定了除中医治疗项目以外的236项康复项目；其中，医疗康复包括190项康复功能评估、康复治疗、康复护理和其他治疗，职业社会康复包括46项评估和训练。比如《工伤保险职业康复操作规范(试行)》(2015)初步规定了康复服务的规范操作。

二。初步建设或签约一批工伤康复服务商

工伤康复服务标准初步建立后，初步建设并签约了一批工伤康复服务机构。相关数据显示，截至2018年底，全国已有30个省市建设了1个级综合工伤康复基地和4个区域性工伤康复示范平台，各地同意委托工伤康复机构323家，同意委托机构最多的33个省份，最少的1个省份(除西藏)。

三。工伤康复和工伤职工再就业初步开展

2019年，全国有3.7万人接受工伤康复治疗，6188人接受职业康复治疗。70%以上的康复人员出院后3个月内可再就业(个别机构调查结果)。当然，相对于每年100万人的工伤认定和60多万人的工伤伤残评定规模，接受职业康复的比率是很低的。

回顾2016年的相关统计，当年我国接受工伤康复的人数为5.1万人，其中接受职业康复的人数为1.38万人。然后三年后的2019年，接受工伤康复的有3.7万人，接受职业康复的有6188人，工伤康复和职业康复人数不升反降。

此外，从工伤康复基金的支出规模来看，2019年工伤康复基金为6.45亿元，占工伤保险基金总支出的比例非常低。同时也说明目前我国工伤保险基金的支出结构很不合理。从某种意义上说，现行的《工伤保险条例》实际上就是《工伤赔偿条例》。合理科学的工伤保险制度首先应该是工伤预防，然后是康复，最后是赔偿。但是，目前我国的工伤保险制度几乎只起到工伤赔偿的作用。

03 工伤职业康复和再就业的发展瓶颈及建议

工伤职业和再就业发展的瓶颈是什么？归根结底，一是接受康复治疗的人数少，二是技术水平不达标。那么，造成这种结果的原因是什么呢？首先，为什么要恢复？康复是为了保护工伤致残人员的社会权利，让他们回归社会，通过自己的劳动帮助他们实现再就业或自我保护。

工伤康复的概念和目标:为什么要康复？

劳动者权利保护——每个社会成员都是完整的人。通过工伤康复，促进工伤职工恢复身体技能、劳动能力，回归社会和劳动领域，使劳动者通过自力更生获得生活资料，充分保障其就业权、社会参与权、社会保障权等社会权利。

通过工伤康复，帮助工伤人员重返工作岗位，无需支付长期伤残年金等待遇，节省工伤保险基金支出。通过工伤康复，可以促进劳动者回归劳动领域，可以继续作为工伤保险的被保险人，从而促进制度的发展。

经济健康发展:通过工伤康复帮助受伤的劳动者重返工作领域，也是一个劳动力再生产的过程，劳动者可以继续成为国民经济的贡献者。

工伤康复瓶颈:康复目标真的达到了吗？

1。康复内容不全，康复效果差，影响工伤职工接受康复的主动性

工伤康复包括医疗康复、社会康复和职业康复。在我国的康复领域，目前以医疗康复为主，社会康复和职业康复还处于起步阶段。康复虽然在一定程度上降低了工伤职工的残疾程度，但未能实质性提高其工作能力，帮助其恢复就业，增加经济收入。另一方面，残疾程度的降低导致他们每年的残疾抚恤金水平明显降低。因此，在这种情况下，工伤职工宁愿选择较高的当期收入——伤残津贴，也不愿接受康复治疗，导致其缺乏接受康复治疗的主动性。

其实这是一个如何将需求转化为有效需求的问题。从医学上讲，残疾人有康复的价值，但这些残疾人是否真的有能力和意愿接受康复，反映的是有效需求。如何将康复需求转化为有效的康复需求，是工伤康复发展面临的问题。

2。残疾人就业保护政策不力影响康复接受度

促进工伤职工再就业也与残疾人就业政策挂钩。受伤的工人康复后能回到原来的工作岗位吗？如果没有，可以做其他工作吗？因为接受康复治疗后，伤残等级会降低，伤残补助金、伤残年金、一次性补助金等等肯定会减少。他还会考虑工伤康复后的劳动收入能否弥补减少的伤残福利；但如果不能就业，最后的结果只能是减少伤残福利，却找不到工作。这样还不如直接享受相对较高的伤残补助，这也是恢复意愿不高的原因。再加上社会物理环境和人文环境的阻碍，人们自然不愿意恢复。

因此，在残疾人就业保护政策无效的情况下，工伤职工面临着同样的就业困难。如果康复的结果对他们摆脱劳动收入锐减的困境几乎没有帮助，那么受伤者与其接受康复，不如接受更高的伤残津贴，从而影响他们的康复行为选择。

3。康复技术和专业人才的缺乏影响了伤者对康复的认可程度

在专业康复技术和康复人才方面，医疗康复已基本达到较高水平，但职业康复和社会康复尚未实质性起步。缺乏专业技能和人才，缺乏康复手段是我国各类残疾人康复普遍存在的问题，尤其是社会康复和职业康复，康复效果不佳，降低了工伤职工对康复的认可和接受程度。

4。城市康复资源的集中影响了受伤者的康复可及性

可以说，绝大多数受伤的劳动者都是职业风险高的行业的劳动者，比如农民工。他们流动性高，受伤后回家是大多数人的选择。然而，目前康复资源主要集中在城市甚至大城市，居住在农村或跨区域村庄的工伤职工的便利性和可及性不足，影响了他们接受工伤康复。

关于工伤职业康复和工伤再就业发展的建议

促进工伤康复和工伤再就业，可以从几个方面采取建议和对策:

首先，开展切实可行的社会康复和职业康复，让工伤职工从职业康复和社会康复中得到切实的效果和实惠。

其次，切实落实残疾人就业保障，保障有劳动能力的劳动者再就业，使其经济收入不因康复而受损，可以提高其康复积极性。

第三，提高康复技术和人才的专业性，保证康复的有效性，提高工伤职工对康复的认可度和接受度。

第四[/s2/]，康复资源下沉。比如可以与残联社区(乡镇)康复合作，或者利用其现有资源，或者在现有资源基础上结合工伤康复需求，加强基层康复机构和康复资源建设，提高工伤农民工康复服务的便利性和可及性。(当然，由工伤保险基金出资建设独立的工伤康复机构或设施也是一种选择，但需要避免重复建设和资源浪费)

这张图来自网络。