行政诉讼多久出结果(行政处罚所据监测报告对行政行为合法性不产生影响)

甘肃省武威市凉州区百盛餐具消毒中心诉武威市生态环境局行政处罚案

作为环境执法和行政处罚依据的环境监测报告在相关司法解释中被明确可以作为证据使用。虽然刑事诉讼和环境执法在执法领域等方面具有不同，但和刑事处罚和环境执法产生的行政处罚同样具有制裁作用，在此情况下，作为环境执法依据的监测报告同样应当符合证据的客观性、合法性和关联性要求。本案中作为行政处罚的主要依据的监测报告存在诸多与相关技术规范要求相背的问题，无论从证据的客观性还是合法性出发，该份监测报告均不能满足作为证据的要求。鉴于行政处罚同样具有制裁属性，因此，违反相关技术规范所作的监测报告同样不能作为环境执法的依据。

原告（被上诉人）武威市凉州区百盛餐具消毒中心诉称：1、请求判令撤销被告作出的武环责改字〔2019〕10号《责令改正违法行为决定书》和武环罚〔2019〕19号《行政处罚决定书》；2、由被告承担本案诉讼费用。

2019年7月28日，被告下属的凉州分局人员对原告单位进行现场调查，对原告单位化粪池内尚未排放的污水，利用提升泵抽取到采样塑料桶的方式，采取了污水监测样本。2019年7月31日，被告向原告送达了武环责改字〔2019〕10号《责令改正违法行为决定书》原告虽对被告监测结果持疑，但秉承“环保第一”的理念，原告对生产产生的污水暂时全部利用罐车直接拉运至武威工业园区污水处理厂进行处理，8月3日又委托甘肃华阳检测技术有限责任公司4次采集水样进行比对检测，水样检测结果均达到规定的污水排放标准，并对环保设施投入改造后，自8月10日起，才再次通过管网向武威工业园区污水处理厂排污。期间，原告向相关专业人士请教后得知，被告此次监测结果与此前监测结果反差巨大的原因是，被告监测人员在取样时严重违反监测技术规范所导致。鉴于此，原告分别于2019年8月1日和8月7日向被告及被告下属的凉州分局两次书面请求复测，被告以采样符合规定且原告负责人对采样过程未提出异议，并在现场采样单上签字进行了确认为由不予复测。在未进行复测的情况下，2019年9月3日，被告向原告送达了武环罚告字〔2019〕19号《行政处罚听证告知书》，并应原告要求于2019年9月24日进行了听证会。在听证会上，原告将被告监测人员在取样时严重违反监测技术规范的情况进行了申辩，并要求被告撤销武环责改字〔2019〕10号《责令改正违法行为决定书》和拟作出的处罚决定，被告对原告提出的申辩理由根本无法反驳。被告在明知监测采样不规范导致监测结果不能作为判定原告排放污染物超标的情况下，于2019年9月30日作出武环罚〔2019〕19号《行政处罚决定书》，认定原告违反《中华人民共和国水污染防治法》第五十条一款的规定,对原告处以127000元的罚款。令原告费解的是，被告在上述《行政处罚决定书》中认定原告的行为违反的是《中华人民共和国水污染防治法》第五十条第一款“向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合或者地方规定的水污染物排放标准”的规定，而其在武环责改字中认定原告的行为违反的是《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定。被告监测人员在取样时严重违反监测技术规范，其违反监测技术规范的取样行为，不能因不具备专业知识的原告负责人“对采样过程未提出异议，并在采样单上签字进行了确认”的行为而合法、规范，正所谓“皮之不存毛将焉附”，导致《监测报告》不能作为判定原告排放污染物超标的证据是毋庸置疑的。被告对原告是否有违法排污的行为在证据不确实、不充分的情况下，正确的做法应当是及时纠正错误，撤销《责令改正违法行为决定书》，对原告不予处罚，以避免损害原告合法权益，即使考虑系上级交办亦应当是在复查、复测后再行决定，而不能因上级交办草率对原告予以处罚。为维护原告合法权益，诉请人民法院支持原告诉请。

被告（上诉人）武威市生态环境局辩称：一、原告认为凉州区环境监测站监测技术人员取样程序及武威市环境保护监测站《监测报告》违反监测技术规范，不能作为认定其排放污染物超标证据的理由不成立。二、原告要求撤销《责令改正违法行为决定书》和《行政处罚决定书》的请求不能成立，应驳回原告的请求。综上，原告超过规定的水污染物标准排放水污染物的违法事实清楚、证据确凿，被告作出《责令改正违法行为决定书》和《行政处罚决定书》适用法律正确、程序合法。原告已经按照《责令改正违法行为决定书》的要求改正了违法行为。因此，原告要求撤销《责令改正违法行为决定书》和《行政处罚决定书》的诉讼请求缺乏事实及法律依据，原告的请求不能成立，应驳回原告的诉讼请求。

法院经审理查明：2019年7月28日，武威市生态局凉州分局接到“武威市凉州区百盛餐具消毒中心将未经处理的废水直排工业园区污水管网”的问题线索，后执法人员赶赴现场调查并由凉州区环境监测站对该中心总排污口所排废水现场检测采样，采样使用聚乙烯桶。次日，受武威市生态局凉州分局委托，武威市环境监测站对上述采样废水进行监测并作出武环监测2019-07-036号监测报告，报告显示：送检废水水样中CODcr浓度为7089mg/L，执行标准500mg/L，超标；石油类浓度为739.84mg/L，执行标准为30mg/L，超标；动植物油浓度为1732.01mg/L，执行标准为100mg/L，超标。监测项目执行标准为《污水综合排放标准》（GB 8979-1996）三级标准。

同年7月30日，武威市生态局作出武环责改字〔2019〕10号责令改正违法行为决定书，决定书认定：2019年7月28日，接到百盛餐具消毒中心将未经处理的废水直排工业园区污水管网的问题线索后，武威市生态局凉州分局执法人员赶赴现场调查。现场检查时，该中心餐具消毒生产线正在进行餐具清洗、消毒、包装作业。凉州区环境监测站监测技术人员对该中心总排污口排放的废水进行现场采样，并送武威市环境保护监测站监测。同年7月29日，武威市环境保护监测站出具的监测报告认定百盛餐具中心总排污口排放的废水中CODcr浓度、石油类浓度、动植物油浓度均超过《污水排放综合标准》（GB 8979-1996）三级标准。以上事实，有2019年7月28日、7月30日武威市生态局凉州分局《现场检查（勘察）笔录》、《调查询问笔录》，2019年7月29日武威市环境保护监测站监测报告（武环监测2019-07-036号）、现场拍摄照片等证据为凭。上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条之规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条之规定，责令百盛消毒中心自接到本决定书之日起立即改正超过规定标准排放水污染物的环境违法行为。如百盛消毒中心30日内拒不改正违法排污行为，武威市生态局将按照《中华人民共和国环境保护法》第五十九条第一款的规定，对其按日连续处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，百盛消毒中心有权陈述和申辩。若对决定不服，可在收到决定书之日起60日内申请行政复议，也可在收到决定书之日起6个月内提起行政诉讼等。同日，该决定书送达百盛消毒中心。同年9月3日，武威市生态局作出武环罚告字〔2019〕19号行政处罚听证告知书，并于当日告知百盛消毒中心拟作出行政处罚的违法事实、依据、理由及处罚数额，及其有陈述、申辩、要求听证的权利等。

同年9月30日，武威市生态局作出武环罚〔2019〕19号行政处罚决定书，决定书认定根据武威市环境保护监测站出具的监测报告百盛消毒中心总排污口排放的废水中CODcr浓度、石油类浓度、动植物油浓度均超过《污水排放综合标准》（GB8978-1996）三级标准。百盛消毒中心的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第五十条第一款的规定。武威市生态局于2019年9月3日向百盛消毒中心送达《行政处罚听证告知书》（武环罚告字〔2019〕19号），百盛消毒中心2019年9月4日提出听证申请，2019年9月24日武威市生态局公开举行行政处罚听证会。经2019年9月30日武威市生态环境局重大执法决定法制审核领导小组会议研究，决定采纳原告提出的量罚过重，请求从轻处罚的意见。依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项的规定，结合《甘肃省环境行政处罚自由裁量辅助决策系统》裁量结果，决定对百盛餐具中心罚款127000元。限于接到处罚决定之日起15日内缴纳罚款。逾期不缴纳罚款的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一）项规定每日按罚款数额的3%加处罚款。百盛消毒中心对责令改正违法行为决定书、行政处罚决定书不服，向武威市凉州区人民法院提起行政诉讼。

甘肃省武威市凉州区人民法院于2020年5月6日作出（2020）甘0602行初3号行政判决：撤销武威市生态局对百盛餐具中心作出的武环责改字〔2019〕10号责令改正违法行为决定书、武环罚〔2019〕19号行政处罚决定书。

甘肃省武威市生态局不服，提出上诉。甘肃矿区人民法院于2020年6月29日作出（2020）甘95行终1号行政判决：驳回上诉，维持原判。

法院生效判决认为：本案的争议焦点为1.武威市生态局作出的行政行为认定的事实是否清楚、依据的证据是否确凿；2.武威市生态据作出的行政行为程序是否合法；3.武威市生态局作出的行政行为适用法律、法规是否正确。

（一）关于武威市生态局作出的行政行为认定的事实是否清楚、依据的证据是否确凿的问题。武威市生态局作出责令改正违法行为决定书（武环责改字〔2019〕10号）和行政处罚决定书（武环罚〔2019〕19号）的主要依据是武威市环境保护监测站出具的《监测报告》（武环监测2019-07-036号）。1.从该监测报告的内容来看，该监测报告记载的执行标准为《污水综合排放标准》（GB 8979-1996）三级标准，经查，《污水综合排放标准》（GB 8979-1996）并不存在，实际应为《污水综合排放标准》（GB 8978-1996），该监测报告引用污水综合排放标准有误；该监测报告显示石油类污染物最高允许排放浓度执行标准为30mg/L，该标准适用于1997年12月31日之前建设的单位。而百盛餐具中心注册成立于2003年12月18日，为1998年1月1日之后建设的单位，石油类污染物最高允许排放浓度执行标准应为20mg/L，该监测报告适用执行标准限值错误。武威市生态局称上述错误为笔误，但未提交相关证据支持。即使如其所称为笔误，亦对监测报告的严肃性和专业性造成实质影响。2.从监测采样的过程来看，首先，本案污水采样环境监测技术人员采用采瞬时样的方法。根据中华人民共和国环境保护标准《水质 采样技术指导》（HJ 494-2009）4.7.1采样频次e)规定，“排污单位如有污水处理设施并能正常运行使污水能稳定排放，则污染物排放曲线比较平稳，监督检测可以采瞬时样；对于排放曲线有明显变化的不稳定排放污水，要根据曲线情况分时间单元采样，再组成混合样品。正常情况下，混合样品的单元采样不得少于两次。”即采瞬时样以污水稳定排放为前提，如果污水不能稳定排放则不具备采瞬时样的条件。本案百盛餐具中心表示，其生产过程中产生的污水，经由隔渣池、隔油池、化粪池预处理后，每3天排放一次，排放方式为周期性排放，而非连续稳定排放，且采样前一天刚排过污水，不具备正常排放条件。武威市凉州区环境监测站技术人员于7月28日15时50分到达现场却于18时13分开始采样，以及原先使用的污水提升泵因无水空转被烧坏的事实，说明该企业生产产生的污水尚未达到正常排放的条件，污水尚未处于稳定排放状态。武威市生态环境局亦未能提供证据证实采样当日百盛餐具中心产生的污水处于稳定排放状态符合采瞬时样的规范要求。其次，根据中华人民共和国环境保护标准《水质 样品的保存和管理技术规定》（HJ 493-2009）7常用样品保存技术表1《物理、化学及生化分析指标的保存技术》规定：测试项目为石油类、油类的，采样容器为G（硬质玻璃瓶）；测试项目为化学需氧量（COD）的，采样容器一般也为G（硬质玻璃瓶），零下20度冷冻条件下，采样容器也可以为P（聚乙烯瓶（桶））。本案测试项目CODcr、石油类、动植物油的采样容器均为聚乙烯桶，不符合规范要求。第三、根据中华人民共和国环境保护标准《地表水和污水监测技术规范》（HJ/T91-2002）5.2.2污水采样方法部分，5.2.2.5注意事项c规定：“用于测定悬浮物、BOD5、硫化物、油类、余氯的水样，必须单独定容采样，全部用于测定。”本案测定COD、石油类、油类项目用同一份水样，亦不符合规范要求。严格按照相关技术规范要求采样、分析，实行全过程质量控制是确保监测报告监测数据准确、可靠，监测结论客观、真实的前提，也才能作为行政机关行政执法的依据。本案污水监测在样品采集、样品保存方面不符合技术规范要求，监测报告在引用污水综合排放标准、适用执行标准限值方面均存在错误，严重影响监测报告结论的准确性。武威市生态局以该监测报告作为认定百盛餐具中心存在违法行为的依据进而作出责令改正违法行为决定书和行政处罚决定书，认定事实不清，证据不充分。

（二）关于武威市生态局作出的行政行为程序是否合法的问题。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”本案武威市生态局对百盛餐具中心作出罚款127000元的行政处罚，属于给予较重的行政处罚，应当由行政机关负责人集体讨论决定。一审诉讼中，武威市生态局未提交行政机关负责人集体讨论决定的相关证据材料，应视为未履行相关程序。本案二审中，武威市生态局当庭提交了形成于2019年8月18日的《武威市凉州区百盛餐具消毒中心、健安餐具消毒有限责任公司环境违法案件集体讨论记录》，该份记录形成于召开听证会之前，行政机关在作出处罚决定之前已经收集但无正当理由未予提供，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条所列的“新证据”；而且从记录的内容上看，集体讨论决定给予百盛餐具中心50.83万元的罚款处罚，与本案给予百盛餐具中心12.7万元的罚款处罚并不一致。因此，应当认定武威市生态局作出的行政行为程序违法。

（三）关于武威市生态局作出的行政行为适用法律、法规是否正确的问题。武威市生态局作出的责令改正违法行为决定书（武环责改字〔2019〕10号）认定百盛餐具中心存在违法行为，适用的法律规定为《中华人民共和国水污染防治法》第十条，即 “排放水污染物，不得超过或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”而作出的行政处罚决定书（武环罚〔2019〕19号）认定百盛餐具中心存在违法行为，适用的法律规定为《中华人民共和国水污染防治法》第五十条第一款，即“向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合或者地方规定的水污染物排放标准。”两个法律条款之间为一般规定与特别规定的关系，按照法律适用的一般规则，如果有特别规定的，应当优先适用特别规定。本案百盛餐具中心的污水是排入武威工业园区污水收集管网，由污水处理厂作最终处理后达标排放。因此，适用《中华人民共和国水污染防治法》第五十条第一款更为准确，但适用《中华人民共和国水污染防治法》第十条也亦无明显不当。

综上，武威市生态局作出的责令改正违法行为决定书和行政处罚决定书，认定事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销。原审判决未对行政行为适用的程序是否合法进行全面审查，应予纠正，但案件裁判结果正确，应予维持。武威市生态局提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

（一）监测报告作为环境执法依据应当符合相关技术规范要求，不符合相关技术规范的监测报告不能作为环境执法的依据

环境监测是一项技术性很强的工作，与科学技术紧密相关，其主要作用是及时了解环境变化、评价环境质量，编制环境监测报告。根据《环境监测管理办法》的规定，环境监测报告能够作为环境统计、排污申报核定、排污费征收、环境执法、目标责任考核等环境管理的依据。在环境执法类案件中，环境监测报告是核定排污人排放污染物的种类、数量的重要依据。2017年7月1日实施的《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第十二条规定：“环境保护主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”

根据上述规定，在一般性的环境执法活动中，监测报告能够作为环境执法的依据，在刑事诉讼中，监测报告依然可以作为证据使用，同一份监测报告，虽然适用范围不同，但都是出于证明客观事实、理清因果关系的目的。因此，笔者认为，无论是在环境执法活动中还是在刑事诉讼中，监测报告均要满足证据的三性即“客观性、关联性和合法性”要求，而证据三性的要求也必然要求监测报告符合相关技术规范要求。本案中，武威市环境保护监测站出具的监测报告存在以下问题：1.监测报告引用污水综合排放标准有误，监测报告显示石油类污染物最高允许排放浓度执行标准适用错误。2.监测采样过程不合规定，在被采样污水不能稳定排放的情况下不能采用采瞬时样方式进行污水采样。3.测试项目CODcr、石油类、动植物油的采样容器均为聚乙烯桶，不符合规范要求的硬质玻璃瓶的要求。4.测定COD、石油类、油类项目用同一份水样，不符合规范要求的单独定容采样的要求。首先，在问题二中，在被采样污水不能稳定排放的情况下采用采瞬时样方式进行污水采样即可能带来所采污水样品不具备客观性和真实性的结果，该条即不满足证据的客观性、真实性要求。其次，证据的合法性要求证据的收集程序或者证据的提取手段、方法必须符合相关法律法规的规定。而上述监测报告所存在的问题分别与中华人民共和国环境保护标准《水质 采样技术指导》（HJ494-2009）、《水质 样品的保存和管理技术规定》（HJ493-2009）、《地表水和污水监测技术规范》（HJ/T91-2002）的规定不符。因此也不能满足证据合法性的要求。综上，在监测报告不能满足作为证据的客观性、合法性的要求的情况下，其显然不能作为刑事诉讼的证据使用。而在环境执法活动中，监测报告能够认定行为人是否违反相关法规违规排放废水并导致是否对行政行为相对人施以行政处罚。与刑事处罚相比，行政处罚同样具有制裁性，因此，笔者认为作为环境执法及行政处罚依据的监测报告应当满足证据三性的要求，同样也应符合相关法律规定要求。而当其不能满足上述要求，则必然地不能作为环境执法行为的依据。

（二）行政机关对作为行政执法依据的监测报告负有审查职责

本案中，武威市生态局虽根据武威市环境保护监测站所作关于百盛餐具中心排放废水中CODcr浓度、石油类浓度、动植物油浓度均超过《污水排放综合标准》（GB8978-1996）三级标准的监测结论对百盛餐具中心作出行政处罚决定。即武威市环境保护监测站所做监测结论成为武威市生态局环境执法工作的依据。但武威市生态局辩解称其对该监测报告不具有审查义务，监测报告的准确性应当由监测站负责。对此，承办人认为，首先，根据《环境监测管理办法》第四条的规定：“县级以上环境保护部门对本行政区域环境监测工作实施统一监督管理，履行下列主要职责：（二）组建直属环境监测机构，并按照环境监测机构建设标准组织实施环境监测能力建设；”由此可见，环境保护监测站应当属于环境保护部门组建。其次，根据《环境监测管理办法》第十三条的规定：“县级以上环境保护部门应当对本行政区域内的环境监测质量进行审核和检查。各级环境监测机构应当按照环境监测技术规范进行环境监测，并建立环境监测质量管理体系，对环境监测实施全过程质量管理，并对监测信息的准确性和真实性负责。”该条明确规定各级监测机构对监测信息的准确性和真实性负责，同时县级以上环境保护部门应当对本行政区域内的环境监测质量进行审核和检查。因此，作为武威市环境保护部门的武威市生态局依法对武威市环境保护监测站的监测报告具有审核和检查的义务，该监测报告如未经审核被作为行政处罚的依据，武威市生态局对此应当负责。

《环境监测管理办法》第四条 县级以上环境保护部门对本行政区域环境监测工作实施统一监督管理，履行下列主要职责：……（二）组建直属环境监测机构，并按照环境监测机构建设标准组织实施环境监测能力建设；……

第八条 县级以上环境保护部门所属环境监测机构依据本办法取得的环境监测数据，应当作为环境统计、排污申报核定、排污费征收、环境执法、目标责任考核等环境管理的依据。

第十三条 县级以上环境保护部门应当对本行政区域内的环境监测质量进行审核和检查。

各级环境监测机构应当按照环境监测技术规范进行环境监测，并建立环境监测质量管理体系，对环境监测实施全过程质量管理，并对监测信息的准确性和真实性负责。 第十八条 县级以上环境保护部门及其工作人员、环境监测机构及环境监测人员有下列行为之一的，由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理：（一）未按照环境监测技术规范从事环境监测活动的；……

《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第十二条 环境保护主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据，在刑事诉讼中可以作为证据使用。

案件索引

2020-05-06|甘肃省武威市凉州区人民法院|一审|（2020）甘0602行初3号|

2020-06-29|甘肃矿区人民法院|二审|（2020）甘95行终1号|

裁判日期：　2020年06月

编 写 人：甘肃矿区人民法院 刘 琼