非公职人员共同职务犯罪(【实证纪法】如何理解和把握监察机关调查处置公职人员特定非职务违法行为的规定)

(原标题:如何理解和把握《监察机关关于查处公职人员特定非职务违法行为的规定》？准确把握三种情况确保权力规范行使)

根据《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)、《中华人民共和国公职人员行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)等规定，监察机关依法给予公职人员的行政处罚，不仅限于职务违法，还包括其他违法行为。监察机关可以对违反道德规范、影响公职人员形象的公职人员非公务违法行为进行调查，并根据调查结果给予行政处分。由于管辖分工不同，监察机关不可能把职务违法行为以外的所有违法行为都揽下来，否则会导致权责不清，管辖混乱。《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称实施条例)第二十四条明确规定了监察机关可以调查处理的其他违法行为，将侦查权的行使限制在三种情形，明确了监察机关调查非公务违法行为的权限和边界，既防止了侦查权的任意滥用，又保证了对公职人员违法行为的监督和问责全覆盖。在实践中，需要准确把握这三种具体非公务违法行为的适用条件和注意事项，以确保监督侦查权的运行更加规范有效。

一是已经超过行政违法行为查处期限，或者已经超过犯罪查处期限，尚未追究刑事责任，但依法需要给予行政处分的。问责时效是指法律规定的对犯罪人问责的有效期间，分为刑事追诉时效和行政违法时效。其中，《中华人民共和国刑法》第四章第八节规定了犯罪的追诉时效，根据犯罪法定最高刑的不同，将追诉时效设定为5年、10年、15年、20年。《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定规定了行政违法行为的时效。比如《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，行政违法行为的调查期限一般为2年，特殊情况下可以延长至5年。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条规定，违反治安管理行为的查处期限为六个月。根据问责时效的有关规定，公职人员的非职务违法犯罪行为超过问责时效的，主管机关依法不予追究其法律责任(包括行政违法责任和刑事责任)。但是，由于社会对公职人员的行为规范和道德规范要求更高、监督更严，即使相关违法犯罪行为超过了追究的限度，仍然可能影响公职人员的形象。根据《行政处罚法》第四十一条的规定，可以酌情给予相应的行政处分。在这种情况下，监察机关可以直接调查核实，并根据调查结果对公职人员给予相应的行政处分。比如公职人员A在2019年3月嫖娼，2019年11月公安机关扫黄时发现了他的违法行为。此时已经过了六个月的查处违反治安管理的期限，公安机关还没有追究他的行政违法责任。监察机关收到线索及相关材料后，通过调查，查明了甲方嫖娼的事实，并依据《行政处罚法》的有关规定，给予甲方相应的行政处分。

二是被追究行政法律责任，需要依法给予行政处分的。根据《行政处罚法》第四十九条第二款规定，公职人员依法受到行政处罚，应当给予行政处罚的，监察机关根据行政处罚决定认定的事实和情节，经立案调查后，可以依照本法给予行政处罚。《实施条例》第一百八十一条再次明确了上述规定。对于被追究行政法律责任的公职人员，由于监察机关与行政机关在职责、权限、执法目的等方面的差异，在调查措施、取证手段等方面存在差异。因此，从保护公职人员合法权益的角度出发，对于行政机关认定的事实和情节，监察机关应当立案，并将调查核实结果作为政务处罚的事实依据。例如，公职人员B驾驶他人车辆，在等待交警处理时，双方发生争执并互殴，B将对方打伤(未达到轻伤程度)。公安机关对B某处以行政拘留15日，罚款500元。监察机关在考虑对B某进行行政处分时，发现公安机关立案的证据不能完全还原案件事实，需要补充调取相应的证据材料。监察机关在后续调查取证中发现，乙方虽打伤对方，但属于被动反击，有主动报警等情形。因此，监察机关经过慎重研究判断，决定对乙方从轻处罚。在这种情况下，如果监察机关不依法全面调查取证，查清案件事实，只根据行政机关认定的事实和情节对B进行行政处分，很可能处分不当，从而侵害了被调查对象的合法权益。

三是在查处职务违法行为或者职务犯罪时发现的其他违法行为。对于这一规定，实施条例将监察机关可以调查处理的情形限定为被调查人实施的事实简单明了的违法行为。根据监察法和行政处罚法的有关规定，监察机关行使监察、调查职权，有权向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。监察机关根据行政处分的需要，可以对调查中发现的非职务违法行为进行调查或者核实。总的来说，根据实施条例第三十二条，监察机关发现依法属于其他机关管辖的违法犯罪活动线索，应当及时移送有管辖权的机关。由于不同机关的职责权限、调查措施和取证手段的差异，监察机关发现公职人员有其他犯罪行为或者案件复杂、取证困难的违法行为的，应当将相关线索移送主管机关处理，然后根据主管机关核实的事实和处理情况，依法给予行政处分。这既符合管辖制度的要求，也方便了案件的处理。但对于调查中发现的一些事实简单明了的违法行为，如案情简单的赌博、嫖娼行为，监察机关可以直接调查，然后给予行政处分。调查处置结束后，将有关问题和证据材料移交主管部门处理。如果还是按照“先移交，后处置”的方式处理，可能会耽误办案时间，浪费办案资源。

监察机关在查处公职人员非公务违法行为时，应当以该公职人员需要给予行政处分为前提，并以该条规定的三种情形为限。公职人员的非公务违法行为情节轻微，不需要政务处分的，监察机关无需调查。此外，监察机关在符合实施条例要求的三种情形下，不一定行使调查权。根据《实施条例》第二十四条规定，监察机关可以对公职人员实施的三种具体非公务违法行为进行调查处置，但“是”调查处置不是“应当”。监察机关在适用该规定时，应准确理解立法意图，防止机械执法案件。比如，监察机关在调查职务违法或者职务犯罪时，发现被调查人有其他违法行为的。虽然事实简单明了，但监察机关直接调查可能会影响其他案件的处理。为此，监察机关可能不会直接检查，而是选择移交主管机关先追究其行政法律责任，再按程序给予公职人员行政处分。

(本文发表于《中国纪检监察杂志》2022年第4期，作者为重庆市纪委委员李定涛)