建设银行诉讼了怎么办(两高改革年鉴⑧｜学者谈“公益诉讼”：应稳妥拓展新领域诉讼，促进公众参与)

该报高级记者林平

[编者注]

法治改革是不断更新的。2021年12月，***总书记在主持中央政治局第三十五次集体学习时强调，深化法治领域改革，紧紧围绕让人民群众在每一项法律制度、每一项执法决定、每一个司法案件中感受到公平正义这一目标，深化司法体制综合改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。

司法改革的最终目标是司法公正，司法解释权的正当行使是司法公正的保障。论文观察到，过去一年，最高人民法院和最高人民检察院在法律适用过程中发布了许多新的司法解释，推动了认罪认罚制度、公益诉讼规则、羁押必要性制度、企业合规试点、生态环境保护禁令、死刑复核法律援助制度、减刑假释实体审理、反垄断司法规定等重要问题的司法更新。

在2022年全国两会召开之际，该报特别推出法治改革年度盘点，邀请20余位从事法学研究和司法观察的专家学者，就检察改革的司法实践问题和前沿问题撰文分析，建言献策。

针对“公益诉讼制度”这一话题，我们特别邀请武汉大学环境法研究所所长秦天宝教授撰写稿件，提出一些见解，以供讨论。

2021年7月，最高人民检察院颁布了《人民检察院办理公益诉讼案件规则》(以下简称《办理公益诉讼案件规则》)，进一步明确和细化了办理公益诉讼案件的具体程序。

党的十八届四中全会提出，探索建立检察机关公益诉讼制度。文章认为，这是公益诉讼制度全面实施四年后，检察机关为办理公益诉讼案件提供了统一规范的依据。

实现诉前公益保护是最好的司法状态，在所有立案案件中，被起诉的案件数量并不高。最高检数据显示，2021年，全国检察机关提起公益诉讼16.9万件，其中民事公益诉讼2万件，行政公益诉讼14.9万件，分别比2018年上升50%、3.6倍和37.3%。其中，2020年检察机关共提起公益诉讼案件151260件，其中向行政机关发出诉前检察建议11.8万件，行政机关整改率达到99.4%。

秦天宝教授在专著《2021年环境公益诉讼回顾与展望》中指出，一年来，环境公益诉讼案件质量不断提升，法律适用范围不断拓宽，惩罚性赔偿在具体案件中探索适用，实现了生态环境损害救济的体系化构建。

在对环境公益诉讼的展望中，秦天宝认为，中国特色环境公益诉讼制度的完善应着力于以下四个方面:一是积极稳妥地拓展环境公益诉讼的新领域。二是实现环境公共利益的系统性保护和救济。第三，实现公益诉讼与法律监督的有机结合，促进生态环境保护的多元治理。四是整合社会力量，促进公众参与。

更具体地说，比如刑事附带环境民事公益诉讼如何履行诉前程序和审判秩序，如何完善检察机关与行政机关之间的案件线索移送和执法信息共享机制，如何进一步方便社会组织提起环境公益诉讼等。

以下是秦天宝写的全文:

2021年，我国环境公益诉讼制度持续发展，在实践探索、理论研究、机制完善等方面呈现新亮点，生态环境保护工作成效显著。站在新的历史起点上，环境公益诉讼制度需要发挥更大作用，为“十四五”生态环境保护工作开好头。

环境公益诉讼年度审查

2021年，我国环境公益诉讼制度取得了较大发展，主要体现在以下四个方面:

第一，坚持以人为本，保障人民福祉。2021年，最高人民检察院公布了“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动十三个典型案例，特别关注饮用水水源污染等涉及人民群众切身利益的案件，通过典型案例引导各级人民检察院秉持公益诉讼“为人民服务”的宗旨，为人民群众谋取利益。此外，最高人民检察院决定自2021年8月1日至2022年7月31日，在全国检察机关部署开展为期一年的“为民解困老难题”专项活动，开展“千案展示、百案测评、十案示范”，瞄准人民群众对美好生活的需求，不断提升环境公益诉讼案件办理质量。

二是拓宽法律适用范围，开拓环境公益诉讼新领域。过去，环境公益诉讼主要集中在污染防治方面，特别是水污染和固体废物污染的防治。一方面，这类案件线索相对容易发现；另一方面，这几类案件事实相对清晰，举证难度较大。但是，进一步推进生态文明建设，要求环境公益诉讼制度也要在其他领域发挥应有的作用。2021年，《生物多样性公约》第15次缔约方大会在中国举行。以此为契机，生物多样性保护领域的环境公益诉讼受到高度重视。最高人民检察院发布了十四个生物多样性保护公益诉讼典型案例，指导各级人民检察院运用公益诉讼法律手段助力中国生态系统保护。最高人民法院发布的第31批7个生物多样性保护专项指导性案例中，有5个环境公益诉讼案例。值得一提的是，“云南绿孔雀”公益诉讼案首次探索了我国预防性环境公益诉讼的裁判规则，在审判中突破了“不损害、不救济”的传统诉讼理念，体现了环保法“保护第一”、“预防为主”的基本原则，入选2021年人民法院十大案例。

三是在具体案件中体现最严格制度，在环境公益诉讼中适用惩罚性赔偿。虽然我国民法典初步确立了环境污染和生态保护领域的惩罚性赔偿制度，但对于惩罚性赔偿能否提起公益诉讼仍存在较大争议。2021年初，江西省浮梁县人民检察院提起的一起跨省环境污染民事公益诉讼案中，惩罚性赔偿的诉讼请求得到法院支持，成为我国首例适用《环境污染民法典》惩罚性赔偿制度的民事公益诉讼案件。2021年3月，最高人民检察院、最高人民法院、农业农村部等联合发布《关于探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会纪要》，支持司法部门推进食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的实践探索，但环境民事公益诉讼仍无相关规定。2022年初，最高人民法院发布的《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》对环境公益诉讼适用惩罚性赔偿保留空，规定“确定惩罚性赔偿应当以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失造成的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失为依据”。

四是在机制协调上构建“最严格的法治”，实现生态环境损害救济的系统化。环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼都是为救济生态环境损害而设立的诉讼制度，但二者之间的关系并不明确，存在“顺序论”、“组合论”、“范围论”等不同观点。2021年6月，最高人民检察院《人民检察院办理公益诉讼案件规则》不仅细化了检察机关在民事和行政公益诉讼中的权利义务，而且从检察机关的角度明确了环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的边界，明确了生态环境损害赔偿诉讼的优先地位和检察环境民事公益诉讼的补充作用， 实现了两者的衔接与协调，从而更好地促进了生态环境损害的救济和环境公共利益的维护。 此外，2021年生效的新《民事案由规定》专门规定了生态环境保护民事公益诉讼等公益诉讼案件的案由，理顺了环境私益诉讼、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的关系，为更好地加强生态环境司法保护发挥了积极作用。

环境公益诉讼的发展前景

进一步完善中国特色的环境公益诉讼制度，应着力于以下四个方面:

一是坚持深耕传统领域，积极稳妥拓展新领域环境公益诉讼。首先，虽然我国污染物排放形势逐年好转，但总体情况仍不乐观，环境公益诉讼应继续在污染防治中发挥重要作用。其次，2021年10月中办、国办印发的《关于进一步加强生物多样性保护的意见》，对生物多样性保护公益诉讼提出了更高要求，强调“建立健全生物多样性公益诉讼机制”。再次，在缓解全球气候变化、推动中国绿色低碳发展的过程中，环境公益诉讼也大有可为。国外已经有气候变化公益诉讼的相关实践，2021年1月公布的《最高人民法院关于加强和创新新时期环境资源审判工作为人与自然和谐相处的现代化建设提供司法服务和保障的意见》， 还提出“我国司法机关应当依法审理规定的机关或者法律规定的组织提起的涉碳公益诉讼和生态环境损害赔偿案件，帮助形成风能、太阳能、水能、核能、燃气能、生物质能等可再生能源。 实践中，检察机关还对光污染等环境公益诉讼新领域进行了实践探索。

二是要进一步协调相关法律制度，实现对环境公共利益的系统保护和救济。首先，我国《海洋环境保护法》规定的损害赔偿诉讼制度在性质上属于生态环境损害赔偿诉讼还是环境公益诉讼存在争议；另一方面，对于这类诉讼是否排除检察机关等社会组织提起海洋环境公益诉讼的资格，也有不同的解读。其次，如何履行刑事附带环境民事公益诉讼的诉前程序和审判秩序，也需要理论界和实务界继续深化理论研究。

第三，实现公益诉讼与法律监督的有机结合，促进生态环境保护的多元治理。检察机关不仅具有环境公益诉讼的原告主体资格，还具有宪法规定的法律监督机关的地位。特别是在环境行政公益诉讼的诉前程序中，检察机关通过检察建议督促行政机关依法履行职责，具有浓厚的法律监督色彩。2021年6月，《中共中央关于加强新时期检察机关法律监督的意见》提出了“全面深化行政检察监督”“积极稳妥推进公益诉讼检察工作”的要求。因此，需要建立健全检察机关与行政机关之间的案件线索移送、执法信息共享、沟通协调、专业支持等机制，共同服务生态文明建设大局，实现环境治理体系和治理能力现代化。

四是整合社会力量，促进公众参与。社会组织和检察机关提起的环境公益诉讼在实现环境公共利益普惠性的诉讼目的和判决效果上是一致的，社会组织提起的环境公益诉讼不受行政区划的限制，对克服地方保护主义有重要作用。因此，需要进一步释放社会组织维护环境公益的活力，为社会组织提起环境公益诉讼提供便利，增强公众对环境事务的参与。

责任编辑:钟图片编辑:乐玉凤