什么叫债务(张明：漫谈地方政府债务：形成原因和应对策略)

注:本文为《金融博览》专栏，发表于2022年第2期。转载时请务必注明出处。照片摄于成都大邑西岭雪山。

近年来，我国地方政府债务快速上升，已成为我国系统性金融风险的重要来源之一。地方政府大量举债的事实表明，地方政府财政支出和收入之间存在显著差距。这种差距的形成源于1994年的分税制改革。这次改革后，中央政府与地方政府的财政关系形成了以下格局，即中央政府的财权大于事权(即财政收入高于财政支出)，地方政府的事权大于财权(即财政支出高于财政收入)。同时，分税制改革规定地方政府不能发行地方政府债券，这使得大部分地方政府不得不依靠中央政府的财政转移支付来达到盈亏平衡点。

当然，除了公共财政收支，地方政府还可以通过政府性基金收入为财政支出融资。2000年以后，政府性基金收入主要来自土地出让金收入。换句话说，分税制改革实际上促进了土地财政模式的形成。随着地方政府对土地出让金的依赖越来越大，地方政府自然有动力推高土地出让金。对于土地这种需求价格弹性较低的生产要素，理性的选择是提高土地出让单价，以增加土地出让金收入。从这个意义上说，土地财政模式其实是中国房地产价格快速上涨的重要原因之一。

2008年全球金融危机爆发后，为稳定中国经济增长，中国政府实施了4万亿财政刺激计划。但在4万亿财政刺激中，中央政府只贡献了1.18万亿，其余2.82万亿主要来自地方预算、中央政府发行的地方政府债券、政策性贷款等。事实上，在全球金融危机爆发后的2-3年，中国真实的基础设施投资规模远远超过4万亿元，地方政府成为最重要的投资者之一。由于地方政府财政已经捉襟见肘，在这波投资中，地方政府主要通过以城投公司为代表的地方融资平台向商业银行借款，地方政府提供还款担保或以地方政府拥有的土地资源作为抵押。地方政府债务已经完全形成并迅速增加。

随着中国经济的快速复苏，自2010年以来，中国政府要求商业银行减少基础设施投资贷款。但由于基础设施建设天然具有建设周期长、资金需求量大、资金持续支持的特点，如果商业银行切断所有贷款，大量基础设施投资将成为烂尾工程，从而给地方政府和商业银行都带来巨大损失。在此背景下，中国版影子银行应运而生。这种影子银行的特点是，商业银行委托信托公司、保险公司、基金公司、租赁公司甚至其他商业银行，继续向与之有合作关系的地方融资平台提供贷款，以规避相关部门的监管。换句话说，自2010年以来，影子银行和地方政府债务之间存在密切的镜像关系。

众所周知，铁路、公路、机场(市场形成地称之为铁路公共飞机)等资产具有回收期长、投资回报率低的特点，但对经济社会发展支撑巨大，因此具有典型的公共物品特征。在发达，中央政府或地方政府通常会发行政府债券，为基础设施项目提供资金。国债也有期限长、收益率低的特点，这正好对应了基建项目的特点。然而，在中国，中央和地方政府主要不是发行债券为基础设施项目融资，而是利用公司形式的地方融资平台(如城投公司)向商业银行贷款。商业银行以市场化利率的形式向城投公司提供贷款。这种期限短、利率高的银行贷款，自然与城投公司投资回收期长、投资回报率低存在严重的不匹配，导致城投公司通过借新债还旧债的方式进行滚动融资，从而造成地方政府债务不断攀升。

2014年8月，全国人大常委会通过预算法修正案，正式赋予省级地方政府和计划单列市发行地方债的权利。然而，这种“开门红”的措施仍然难以满足地方政府旺盛的融资需求。地方政府为地方融资平台和国有企业提供债务担保的行为一直没有停止。政府引导基金和PPP项目成为地方政府债务扩张的新渠道，地方政府债务逐渐隐性化。

到2020年，我国地方政府显性债务余额已经接近26万亿元，地方政府负债率已经逼近100%的警戒线，尤其是天津、贵州、内蒙古、青海、辽宁、宁夏、云南等省份。如果计入隐性债务，上述地方政府的全口径负债率将变得更加惊人。

地方政府债务高企至少会面临以下三种风险。第一，未来地方政府还本付息的压力很大。二是一些中西部省份仅靠自身难以偿还本息，恐怕未来会陷入债务违约；第三，由于银行体系持有大量的地方政府债券，一旦地方政府违约，商业银行就会有大量的不良资产，换句话说，存在地方金融风险和金融风险相互溢出的可能性。

在这种情况下，应该如何化解地方政府债务风险？在此，笔者提出三种应对策略。

首先，我们应该加快经济增长来化解债务风险。债务与GDP之比一般用来衡量债务负担。如果经济增速明显下降，债务负担就会明显增加。目前，中国正处于新冠肺炎疫情影响后的恢复阶段，保持较快的经济增长速度对成功化解地方政府债务风险极为重要。从中长期来看，要在加快供给侧结构性改革的过程中形成地方举债的长效机制，实现地方财政收支的高质量发展；在短期内，我们应该保持适度扩张的宏观经济政策，以防止宏观经济政策的快速收紧对经济复苏产生不利影响。

第二，要避免债务利率上升过快。过快收紧宏观政策不仅会影响经济复苏，还会导致债务利率过快上升，使债务问题进一步恶化。目前我国宏观杠杆率已经接近270%，存量债务接近GDP的2.7倍，这意味着利率的上升将大幅增加利息支出，甚至引爆债务危机。

第三，要透明有序地实现大规模债券置换和债务重组。如前所述，对于一些中西部地方政府来说，仅靠自身力量处理债务的能力相对有限。要从根本上化解当前地方政府债务风险，不仅需要中央政府主导的大规模债券置换，还需要银行体系和地方政府相互配合的债务重组。

在债券置换和债务重组之前，有必要推动新一轮地方政府债务审计，旨在对地方债务进行识别和分类:一类是为提供纯公共产品而产生的债务，另一类是其他原因产生的债务。

债券置换主要针对中西部地区偿债能力较弱省份的第一类债务。中央政府可以通过发行特别国债来置换地方债。原因有二:一是目前中央政府债务空仍然较大，适时发展债券置换可以最大限度降低解决债务问题的最终成本。因为一旦地方政府债务恶化，必然引发银行业危机甚至系统性风险，最终中央政府肯定会出手干预，但代价极其沉重；其次，通过发行利率较低的债券替代利率较高的地方债，不仅可以显著降低地方债的付息压力，还可以拉长期限，平滑偿债过程。

对于剩余的地方政府债务，由于成因复杂，如果采取同样的债券置换方式，必然会产生巨大的道德风险。因此，这部分债务需要商业银行和地方政府在密切合作的前提下进行重组，它们在博弈中分担债务化解的成本。商业银行可以通过增加拨备和充实资本来分担债务重组的成本。对于地方政府来说，地方国企的混合所有制改革可以结合地方债务的处置，尤其是存量债务较高的省份，应该率先加快国企混改。

(作者是中国社会科学院金融研究所副所长、金融与发展实验室副主任)