行政诉讼律师事务所(行政协议纠纷案件的办案难点——民事诉讼与行政诉讼的选择)

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作者:李静北京再明律师事务所

引言:本文所讨论的行政协议是指政府为特定行政目的或履行特定行政职责而与相对人(特别是企业、个人等非行政主体)订立的合同。这类合同除了具有行政意义和效力外，还具有民事合同的性质，与行政确认、行政处罚等一般行政行为有显著区别，由此产生的纠纷和相关法律问题也较为复杂。因此，有必要对行政协议纠纷的处理难点做一个专题，进行专门的分析和总结。

对于行政协议纠纷的处理，首要问题在于民事诉讼和行政诉讼的路径选择。

关于这个问题，有一种观点认为:基于行政协议的契约性质，它是一种双边行为，是在权利义务对等的主体之间签订的，与行政争议案件中行政机关与行政相对人权利义务不对等有明显区别，应作为民事纠纷处理。

另一种观点认为，行政协议具有双重属性。虽然它们具有民事合同的性质，但不可否认的是，它们往往来源于特定的政策背景、政策导向和行政需要，更难以避免影响公共利益和产生社会效应。因此，这类合同已经突破了民事诉讼中的私权范畴，应当纳入行政诉讼的管辖范围。

在我看来，选择哪种方式主要应该遵循“两个原则”。

首先，遵循“行政协议的法定范围”原则。

最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号)第二条、第三条从正反两方面界定和限制了“行政协议”的法律范围。

即“政府特许经营协议；征收土地和房屋补偿协议；矿业权等国有自然资源使用权转让协议；政府投资的保障性住房租赁、出售等协议；符合本规定第一条要求的政府与社会资本合作协议；其他行政协议属于行政协议受案范围。

但是，因“行政机关之间因公务协助等原因订立的协议，行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议”提起诉讼的，不属于行政诉讼受案范围。

鉴于司法实践中司法解释的效力与法律效力接近，需要根据协议的内容和形式区分诉讼方式，对于符合法定“行政协议”的合同，应采取行政诉讼，否则一般来说只能选择民事诉讼。

对于不属于法定“行政协议”范围的案件，如果选择提起行政诉讼，存在法院裁定驳回起诉的可能性；但在司法实践中，一些看似属于“行政协议”的案件仍按民事诉讼处理，且多为合同纠纷等。

另外需要注意的是，国有土地使用权出让合同或建设用地使用权出让合同是否包含在矿业权等国有自然资源使用权出让协议中，是否属于行政协议，目前在法学界存在争议。各级人民法院对其性质有不同的看法，甚至最高人民法院的案例也不尽相同。

因此，对于这种类型的合同，在选择诉讼方式时要慎重。据笔者观察，其本质要件仍在于所涉合同是否与公共利益相关，是否为实现特定行政目的而签订的行政行为。

并不是所有行政机关的行为都与公共利益相关。行政法中公共利益的定义应该是有限的，而不是无限扩大的。事实上，一些土地使用权在处置海滩、河流、森林、矿业等自然资源时，并不涉及广泛的公共利益。招拍挂程序更多的是价高者得的市场行为，是资源的最优配置。有些商业用地主要是基于商业发展的考虑，其出让只是直接关系到一部分人的利益，而不是公共利益。

此时，此类纠纷本质上属于民事行为，不属于行政法的调整范围，而应依据民事诉讼进行调整。当土地使用权出让涉及社会稳定、民生项目时，政府出于特定的行政目的，追求特定的行政效果而达成的协议。然而，在协议的签署和执行过程中，协议不得不受到这些行政法律、法规和政策文件的调整和影响。因为前述的行政性质，此时的协议应该是行政协议，按行政诉讼处理为宜。

其次，遵循“自证与法律优势最大化”的原则。

参考司法实践，对法定范围内的行政协议纠纷案件提起民事诉讼，如合同纠纷；有行政诉讼案件，如行政协议纠纷，由法院受理和审理。

因此，笔者认为，在选择民事还是行政处理时，要综合考虑双方证据、相关法律和政策文件，综合分析对自己最有利的路径。

例如，从法律层面来看，虽然行政机关在行政诉讼中负有较重的初始举证责任，但其作为行政机关，在掌握和解释与行政协议的订立和履行相关的行政法律、法规和政策文件方面，相对于合同相对人具有天然优势。

在民事诉讼层面，非行政主体虽然需要按照“谁主张、谁举证”的原则对其主张的事实承担举证责任，但在行政协议的内容和履行上，与行政主体具有相对平等的地位。因此，在以民事诉讼或行政诉讼作为行政协议纠纷的纠纷解决方式时，应坚持最大化自身证据和法律优势的原则。

通过以上两条原则，可以从形式和实质两方面更好地控制行政协议纠纷的诉讼风险，希望能为读者提供参考。