什么是法律顾问制度(解读 | 我国法律顾问制度的建立与发展)

序

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中办[2016]30号文件解读

看中国法律顾问制度建设

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行法律顾问制度和公职律师事务所律师制度的意见》(以下简称《意见》)，在中国法律界引起轰动和热议。但人们更多关注的是《意见》内容的传播，而对企业法律顾问制度所体现的改革精神阅读不多。所以，我们尽量从自己独特的视角去解读。

一、中国法律顾问制度的演变

2003年5月27日，国务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》，其中第36条是我国首次在 行政法规层面提出建立企业法律顾问制度。

第三十六条

国有控股企业应当加强内部监督和风险控制，按照有关规定建立健全财务、审计、企业法律顾问和职工民主监督制度。

2004年6月1日，国务院国资委《国有企业法律顾问管理办法》第二条首次以部门规章的形式确定了我国国有企业法律顾问制度。第十条规定了法律顾问防范风险的工作原则。

第二条

国有控股企业(以下简称企业)法律顾问的管理适用本办法。

第十条

"...要事前防范法律风险和法律控制，事后辅以法律救济……”

2005年3月1日，国务院国资委发布《中央企业重大法律纠纷管理暂行办法》，鼓励在中央国企层面建立企业法律顾问制度。

第七条

“为加强企业国有资产监督管理，维护出资人和中央企业合法权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，促进中央企业建立健全企业法律顾问制度和法律风险防范机制，规范中央企业重大法律纠纷管理，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》，制定本办法。”

2005年3月18日，时任国务院国资委副主任的黄淑和在“重点国有企业法律风险防范国际论坛”上作了“加强法律风险防范和保障，促进我国国有企业改革和发展”的发言，强调:“...建立健全法律风险防范机制，必须加快建设以总法律顾问制度为核心的企业法律顾问制度。”

2005年4月4日，国务院发布《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》(国发[2005]9号)，再次强调:“...积极推进企业法律顾问制度建设，建立健全国有企业法律风险防范机制……”，还是从语境上特指国企的制度建设。

2006年6月6日，国务院国资委发布《中央企业全面风险管理指引》，进一步强调了中央国企层面的企业法律顾问制度问题。

第三十四条

"...建立健全以总法律顾问制度为核心的企业法律顾问制度。大力加强企业法律风险防范机制建设，形成由企业决策层主导、企业总法律顾问牵头、企业法律顾问提供、全体员工参与的法律风险责任体系。完善企业重大法律纠纷备案管理制度……”

2008年5月22日，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会发布了《企业内部控制基本规范》，要求自2009年7月1日起在上市公司内部执行，并鼓励非上市大中型企业执行。

第十九条

“企业应当加强法制教育，增强董事、监事、经理等高级管理人员和职工的法制观念，严格依法决策、依法办事、依法监督，建立健全法律顾问制度和重大法律纠纷备案制度。”

2011年12月6日，国务院国资委发布《关于落实中央企业法制工作第三个三年目标有关事项的通知》，强调国资委作为中央国有企业范围内强制推行企业法律顾问制度。通过2012年至2014年三年的努力，着力完善企业法律风险防范机制、总法律顾问制度和法律管理工作制度，加快提升法律顾问队伍素质和依法治企能力。

2011年12月30日，标准化委员会发布了《企业法律风险管理指南》(GB/T 27914-2011)(以下简称《指南》)，首次系统规范了企业法律顾问的方法和制度。

2013年5月15日，国资委(SASAC)推出“央企对标世界一流企业的法律管理”课程。通过对央企和世界一流企业法律管理的分析比较，找出了管理理念、体制机制、工作方法等方面的差距，结合央企法律工作新的三年目标，明确了方向，提高了水平。主要对标指标涵盖法治理念、总法律顾问制度、法律事务机构、法律顾问队伍、法律管理工作内容、法律管理工作模式等六个方面。

2014年10月23日，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次在党中央层面提出了企业法律顾问制度的普遍实施方案。

第三点

"...三。深入推进依法行政，加快建设法治政府...积极推行政府法律顾问制度，建立以政府法制机构为主体、专家律师为参与者的法律顾问队伍，确保法律顾问在重大行政决策和推进依法行政中发挥积极作用。......不及物动词加强法治工作队伍建设.....各级党政机关和人民团体一般设立公职律师，企业可设立企业律师，参与决策和论证，提供法律咨询，促进依法办事，防范法律风险。明确公职律师和公司律师的法律地位、权利和义务，理顺公职律师和公司律师的管理体制和机制……”

2016年3月22日，中共中央总书记、主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长***，主持召开中央全面深化改革领导小组第二十二次会议并发表重要讲话。会议强调，在党政机关、人民团体和国有企事业单位建立法律顾问制度、公职律师制度和公司律师制度，是全面落实依法治国的重要举措。要重视发挥法律顾问、公职律师和企业律师的作用，完善相关工作规则，严格执行责任制。

我国企业法律顾问制度10多年的演变和发展趋势是从央企到地方企业，从央企到上市公司，从粗放到精细管理，从推荐到强制，从企业法律风险的防范到风险的关系和控制；从SASAC到中共中央，人们逐渐注意到这一重要制度。

二。意见的适用范围和对象。

意见分为指导思想、基本原则和目标任务五个方面；建立健全党政机关法律顾问和公职律师制度；建立健全国有企业法律顾问和公司律师制度；完善管理制度；加强组织领导。

根据《意见》第四条、第十七条、第三十四条、第三十五条，其适用主体为党政机关、事业单位、社会团体和国有企业(以下简称“四类主体”)；根据《意见》第十三条和第二十一条，公职律师是指在党政机关、事业单位、人民团体中取得公职律师证书的公职人员，企业律师是指在国有企业(国有独资或控股企业)中取得企业律师证书的从业人员。

非国有企业、公司、社会团体、社会组织等市场主体不需要强制执行《意见》。

三。意见中值得注意的几个问题？

1.列出体制内主体法律顾问制度建设的时间表。

《意见》第三条:“2017年底前，中央和机关各部委、县级以上地方党政机关普遍设立法律顾问和公职律师，乡镇党委、政府根据需要设立法律顾问和公职律师。国有企业将进一步推进法律顾问和企业律师制度，事业单位将探索建立法律顾问制度。到2020年，全面形成适应经济社会发展和法律服务需要的中国特色法律顾问、公职律师和企业律师制度。可见，法律顾问制度将于2017年初步建成，2020年全面建成。

根据《意见》第二十六条，未取得统一法律职业资格的“老人”想要继续留任，需要符合“在党政机关、国有企业从事法律顾问工作满15年”的要求。而我国的法律顾问制度是从2003年开始的，至今才13年，所以大量的原法律顾问从业人员会因为不符合条件而离职，市场会需要大量具有统一的法律职业资格或者律师资格的人才来竞争。

2.建立党政机关法律顾问制度

《意见》第四条:“积极推行党政机关法律顾问制度，建立以党内法制机构和政府法制机构工作人员为主体的法律顾问队伍，吸收法学专家和律师。党政机关内专门从事法律事务的工作人员和机关外的法律专家、律师可以担任法律顾问。党内法规工作机构和政府法制机构以集体名义发挥法律顾问作用。”

多年来，一些行政部门开始了自己的尝试，建立法律岗位，聘请律师和顾问，多年来取得了良好的实践效果。在这些自身实践的基础上，《意见》创造性地要求党的工作机构也要建立法律顾问制度。第十二条也明确:同级党委、政府可以联合聘请外部法律顾问；第七条明确了党政机关法律顾问的职责:“1。为重大决策和重大行政行为提供法律意见；2.参与法律、法规、规章草案、党内法规草案和规范性文件草案的起草和论证；3.参与合作项目谈判，以党政机关为一方，协助起草、修改重要法律文件或重大合同；4.为处理涉法诉讼案件、信访案件和重大突发事件提供法律服务；5.参与办理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务；6.地方党政机关规定的其他职责。”

为保证党政机关法律顾问制度的有效运行，《意见》第三十条规定:“应当按照以下要求充分发挥法律顾问和公职律师的作用:1 .讨论决定重大事项前，应当听取法律顾问和公职律师的法律意见；2.起草和论证有关法律、法规、规章草案、党内法规草案和规范性文件草案，应当邀请法律顾问和公职律师参加或者听取其法律意见；3.按照有关规定，应当听取法律顾问和公职律师意见而未听取的事项，或者法律顾问和公职律师认为违法、不合规的事项，不得提交讨论决定。对应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而不听取，应当邀请参加而不执行，应当采纳而不采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，依法依规追究党政机关主要负责人、其他责任领导和相关责任人员的责任。”本条规定了党政机关法律顾问制度的工作机制。

3国有企业法律顾问制度

《意见》第十七条规定:“工商、金融、文化等行业固有的全资或者控股企业(以下简称国有企业)中专门从事企业法律事务的工作人员和外聘律师，可以担任法律顾问。”第十八条:“国有企业可以根据企业规模和业务需要，设立法律事务机构或者配备、聘请一定数量的法律顾问。大中型国有企业可以设立总法律顾问，充分发挥总法律顾问在企业经营管理活动法律审计中的作用，促进企业依法经营和合规管理。"

2013年，中国企业法律管理研究中心组织了“中国企业法律风险管理问卷调查”，涉及183家机构和21个行业。占比最高的五个行业分别是制造业(34家)、建筑业(19家)、房地产业(19家)、物流及快递业(17家)和电信软件业(15家)，其中57%为有限公司，27%为上市公司。主要数据:

1.企业高管法律素养:定期培训17%，不定期培训70%，基本不培训13%；

2.企业高管合规管理评价:78%纳入考核，22%不纳入考核；

3.企业合规文化建设:全体员工合规培训84%，新员工合规培训8%；

4.总法律顾问:设置率20%，专职率52%，其中法律背景71%，高管率83%；

5.法律事务所情况:独立法律事务所41%，兼职法律事务所10%；

6.法律人员编制:5人以下占54%，5-10人占31%，10-50人占13%，50人以上占2%；

7.重大风险讨论机制:21%未提交董事会，79%提交董事会；

8.法律风险信息系统建设:已建立19%，正在建立37%，未建立44%；

9.法律风险预警机制:已建立43%，未建立57%；

10.法律风险报告机制:26%定期报告，47%不定期报告，27%不报告；

11.法律风险绩效考核:包含54%，不包含46%。

12.法律风险的定量评估:67%基于经验，15%基于模型，18%基于其他方法。

根据多年国企法律顾问的实践，国企整体水平一般，企业的法律意识大多靠领导的重视。如果企业领导重视法律工作，法律顾问的重要性就会凸显出来；如果企业领导不重视法律工作，法律顾问的重要性就会被削弱。《意见》明确提出在国有企业建立法律顾问和总法律顾问制度。同时明确法律顾问的职责是:监督企业经营行为合法合规，对企业违规行为提出意见并督促整改；并规定法律顾问和公司律师认为不合法、不合规的事项，不得提交讨论决定。明确了国有企业法律顾问的职责、工作方法和程序、责任。在法治社会的大背景下，不仅要求企业员工具备法律知识，更重要的是企业领导需要具备深刻的法律意识。

4 .党政机关外聘法律顾问，党员优先

《意见》第八条:“外聘法律顾问应当符合以下条件:……政治素质高，拥护党的理论和路线方针政策，一般应当是中共党员……”，有人批评这违反了公平原则。

我们认为，考虑到党政机关的性质和任务，这一规定是因地制宜的体现。党政机关法律顾问的组成结构以“党内法规工作机构和政府法制机构人员”为主，“法律专家、律师”为辅。

作为党政机关的法律顾问，主要任务之一就是参与党内法规的制定。根据《中国共产党制定党内法规条例》(以下简称《条例》)第二条、第六条、第十三条的规定，可以看出，涉及制定党内法规时，外聘法律顾问还应当联系各级党委、党组织的相关工作机构。比如2015年8月25日，中央批准成立中央内法规联席会议，地方党委也可能建立类似的联席制度。如果外聘的法律顾问是党员，当然是工作方便，可以更好的和各个职能部门沟通和联系。当然，国企外部法律顾问要参照上述规定。

5 .“四科”普遍建立法律顾问制度，有机制保障。

意见》第三十二条...各级党政机关要把法律顾问、公职律师和企业律师工作纳入党政机关和国有企业目标责任制考核……”以及第三十三条:“党政机关应当将法律顾问和公职律师经费纳入财政预算，采取政府购买或者财政补贴的方式，根据工作量和工作绩效合理确定外聘法律顾问的报酬，为法律顾问和公职律师开展工作提供必要保障。”

我们认为，《意见》明确要求四大主体必须落实法律顾问制度的建立，并将其纳入目标责任考核责任制。在这种背景下，法律顾问制度将具有全面的基础。同时，通过财政预算保障的方式，为法律顾问制度的建立提供了有力的物质支持。

6 .《意见》和《关于完善统一法律职业资格制度的意见》符合法律职业共同体的规定。

2015年12月，《关于完善统一法律职业资格制度的意见》第三条明确，法律职业共同体包括法官、检察官、律师、公证员、法律顾问、仲裁员(法律类)以及政府部门中从事行政处罚决定审查、行政复议、行政裁决工作的人员。

《意见》第24-28条明确了法律顾问作为“四大主体”的原则应当是具备统一的法律职业资格或律师资格(对老年人的留用有严格限制)。此举对取消企业法律顾问职业资格许可和资格考试认定后企业法律顾问任职提出了新的更高要求，完成了两项资格的整合；意见还规定，在“四大主体”法律顾问中，大力发展公职律师和企业律师，纳入律师协会自律管理，进一步扩大法律职业共同体范围。这一措施不仅可以提高法律服务市场的竞争和活力，还可以增强专业角色在社区内的流动性，确保团队的精英化。

但《意见》不仅要求建立法律顾问制度，还要求建立党政机关公职律师和国有企业公司制，而这些人员势必首先从企业内部法律人员中选拔符合条件的人选。这会瓜分我们社会律师在党政机关和国企的市场份额，社会律师的需求可能会减少。但是，请不要太担心，你也需要有紧迫感。因此，我们提出以下两点建议:

1.想进入体制内社会律师行业的同仁可以三思。现阶段在党政机关做公职律师或者国企做公司律师也是不错的选择。

2.对于步入社会律师行业的年轻人，在提高专业水平的基础上，应与资深律师一起广泛参与党政机关或国企的法律服务工作，积累相关工作经验，抓住现阶段难得的机遇，全面切入“四大主体”的法律服务市场。

总而言之，在社会主义法治背景下，《意见》的出台既是顺应民意，也是依法治国的需要。意见内容认真落实普遍建立法律顾问制度，既能保证“四大主体”依法行政，又能让人民群众从每一个具体案件中感受到公平正义。

最近，作为司法改革的配套措施，我国不仅出台了《关于完善统一法律职业资格制度的意见》、《关于从律师和法律专家中公开选拔立法者、法官和检察官的意见》、《关于深化律师制度改革的意见》。一系列文件的颁布，逐步体现了中央政府关于在中国设置公职律师、公司律师和社会律师角色的思路。也明确了他们如何普遍参与建立法律顾问制度的工作，如何选拔优秀人员进入立法、司法和执法机关，为建设中国特色社会主义法律共同体，为全面依法治国奠定坚实基础。

作者:李涛律师协会直属分会副会长

湖北伟力律师事务所王律师对本文亦有贡献[/s2/]