自治州分为什么(关于民族自治州和自治县不宜设“自治市”而应直接改设市研究分析)

中国有30个民族自治州和117个自治县。自治州主要分布在西北、西南、中部和东北地区。四川省有三个自治州，是城市规划大王何方洪的故乡甘孜州、阿坝州、凉山州)，这位城市规划先生曾在新疆维吾尔自治区的五个自治州工作过（伊犁地区、亳州、巴州、昌吉和柯州），湖南省有一个自治州，这位城市规划先生曾在那里工作过（湘西地区)，云南省有8个自治州（迪庆州、大理州、怒江州、西双版纳州、德宏州、楚雄州、红河州和文山州），贵州省有3个自治州，其中城市规划先生访问过fast（黔东南州、黔南、黔西南)，甘肃省有两个自治州（甘南州）临夏州)，青海省有六个自治州（海西地区、海北地区、海南州、玉树州、黄南州、果洛州）、湖北省一个自治州（恩施州）、吉林省一个自治州（延边州）。随着城市化的发展，在实践中出现了许多问题民族自治地方废除自治县、自治州，改为设立“市”的现象。几十年来，学术界对这个问题采取了片面的态度。该领域的学者几乎一致认为，随着城市化的发展，一些自治县、自治州为了适应城市化发展的需要，已经将县（州）撤市。然而，由于在现行宪法制度下没有设立“自治市”，因此，我们不得不牺牲民族自治地方的地位和待遇以及失去“自治”的代价，以换取“市”的行政制度。因此，它主张修改宪法民族区域自治法建立“自治市”行政管理体制，既保留民族自治地方（自治县、自治州）的地位和待遇，又适应民族自治地方（自治县、自治州）城镇化发展的需要。这种观点是基于对民族区域自治制度和民族区域自治背景下的“自治”的误读。要端正源头，就要了解反对废除自治县（州）、建市、主张增设“自治市”的意见和依据。

图一：中国30个民族自治州分布图

1、反对自治县（州）从县（州）撤市及其依据

一些学者认为，撤销自治县（州）并将其改为城市有三个缺点：

一是改变了原自治县（州）的“民族自治地方”性质，使自治县（州）失去了“自治权”。正如一些学者所说：“民族自治地方一旦被废除，其相应的权力和权利将不复存在……虽然在一些地方撤销民族自治地方后，有关少数民族的优惠政策在一定程度上得到保留，但民族自治权利总体上被剥夺了，尤其是少数民族人民已经失去了重要的利益表达和实现利益的民族区域自治制度平台。“虽然在一些民族自治地方被取消时，民族自治区和省自治区出台的优惠政策仅限于民族自治区和省自治区出台的优惠政策，但和自治区出台的优惠政策自治区和直辖市自治区仅限于民族自治区和省自治区的优惠政策，自治法的规定不是上级机关规定的，上级机关实际上无权批准。而且，随着时间的推移，这些依靠政策执行的优惠政策逐渐失去了意义”。

第二，撤销自治县（州）为市存在事实和法律困境。事实上“随着少数民族地区经济社会的发展，今后将有更多的自治县达到规定的建市标准。如果撤县建市，将对进一步提高城市规模、扩大城市影响力和经济效益具有积极意义。”向周边农村地区辐射电力，以及用于外交和市政规划建设，但这也意味着少数民族失去了区域自治权；如果它保持不变，虽然我们可以继续享有民族区域自治的权利，但我们不能享受城市建设带来的各种发展机遇”，按照宪法和民族区域自治法，把自治县改为市，取消设立自治县，就等于取消自治的地位和权利。自治县成为普通少数民族聚居城市，保留原自治性质和地位，享有自治权，是违法的；另一方面，有关少数民族地区实施本法的规定难以依法取消原自治权区域自治法律规定和政策不利于少数民族地区的发展和繁荣”。

第三，随着城市化的发展，废除自治县和自治州并将其改为城市的长期后果是“民族区域自治生命的终结。一些学者非常含糊地说：“为了追求自治区工业化、城镇化和经济发展的重大利益，我们不排除一些自治州、自治县放弃自治，改市的可能性。还有更多的地方可以取消州、县，建立城市，这将产生更大的影响。”一些学者说得更清楚：“随着中国社会向工业化方向发展，人口城市化越来越明显，少数民族地区的许多地县将逐步改为城市。因为在向城市组织体制转变后，城市建设和城市发展方面的一些优惠政策有利于区域工业化的发展。根据我国宪法和《民族区域自治法》，民族自治地方的设立由自治区、自治州和三级自治县不设直辖市组成。这样，一些民族自治地方改为城市后，民族区域自治地方的数量将逐渐减少，最终只有五个自治区，一些学者直言不讳地说：“民族自治地方从自治县（州）改为市后，”几年后，大部分自治地方都变成了普通的城市基本政治制度民族区域自治制度将走向何方？"

图二：中国西北少数民族自治州分布图

2、倡导建立“自治市”作为民族自治地方的理由

为了在城镇化进程中保持原自治县、自治州“民族自治地方”的性质，使自治县（州）继续享有“自治权”，避免取消自治县（州）转市的事实和法律困境，确保民族区域自治地方永远存在，不减少，维护民族区域自治制度是一项重要任务基本政治制度它可以存在很长时间。主张修改现行宪法、民族区域自治法和有关法律，增加该组织正如一些学者所说，“我们应该清楚地看到，民族区域自治既包括农村区域自治，也包括城市区域自治。今天的民族区域自治正在从农村区域自治转向扩大城市区域自治的新阶段。”现行的民族区域自治制度和有关法律是从计划经济体制这个时代是在中国作为一个农业，工业体系正在建立，城市化水平不高的背景下制定的。基于少数民族农村区域自治的经验，不可避免地会出现“城市民族自治的实施得不到充分考虑”的情况。因此，随着城市化的发展和市场经济体制的建立，“民族自治地方的建立和区域自治范围的扩大，必将为民族自治地方的发展提供良好的制度保障和新的发展空间”。

在其他学者看来，“自治城市”制度的缺失严重阻碍了少数民族地区城市化的发展。例如，有些人认为，“城市不仅是社会经济发展的标志，也是社会经济发展的助推器。城市化程度是衡量一个和地区现代化发展水平的重要指标。因此，城市发展对少数民族社会进步具有重要意义。”eas。然而，目前自治区的城镇化水平远远落后于国内发达地区乃至全国平均水平，尽管制约自治区城镇化的因素很多，如地理位置差、自然环境差、经济发展水平低等，法律和体制约束必须是重要因素之一。因为法律没有规定建立自治城市，如果他们想建立城市，自治权就会丧失。因此，许多有条件的民族自治地方没有建设城市的积极性，阻碍了少数民族地区城镇化的发展”自治州、自治县改为市的，丧失民族自治地方资格。这一问题制约着少数民族地区城市化的步伐。迫切需要制定相应的法律法规，规范管理，使民族自治地方的城镇化、少数民族农业人口和流动人口的城镇化有法可依”。

其次，从主观判断来看，“自治城市”的设立有助于认识到“民族城市区域自治”已经存在的事实，有助于“在保留自治的前提下建立城市”，实现“鱼熊掌兼得”的目标，有助于改变人们长期以来潜意识中把民族自治地方等同于落后地区的观念。一些学者认为，虽然在中国现行的宪政体制下没有“自治市”的行政制度，“然而，城市区域自治由来已久，这是一个事实。中国的民族区域自治既包括农村区域自治，也包括城市区域自治。在自治县范围内，只有农村区域自治；在自治区和自治州范围内，所有的市、县和旗都是自治的。”自治主体民族实行自治的地方。。。这表明，在自治区、自治州范围内，主要自治民族不仅在农村（即县、旗）实行自治，而且在城市（即市）实行自治。因此，建立“自治市”制度有助于认识到“民族城市区域自治”已经存在的事实。此外，在一些学者看来，“自治市”制度的建立将有助于“消除单一形式的自治地方对少数民族发展的不利影响”把民族地区（市）自治与发展有机结合起来，充分发挥民族区域自治的优势，达到“鱼熊掌兼得”的理想效果，民族区域自治是指在统一领导下，在少数民族地区实行区域自治，设立自治机关，实行自治。显然，民族区域自治的条件是少数民族聚居在集中地区，贫困落后绝对不是民族区域自治的必要条件。。。。我们应该改变人们认为民族地区等于落后地区的潜意识。根据自治区的概念，建立自治市是一项必要的措施。否则，就好比告诉世界，民族地区的概念是“不发达的”。一旦发展起来，它就不能再被称为民族地区，而只能被称为“城市”

最后，在法律和法理学的基础上，认为“自治市”的设立具有法律和法理学的合法性。有学者从法律依据上为“自治市”的设立提供依据，认为现行民族区域自治法第二条的规定可以为“民族城市区域自治”提供法律依据。他们认为，“自治法第二条规定，‘少数民族聚居地区实行区域自治’。”。根据这项规定，原则上可以建立自治区，只要这些自治区是少数民族聚居的地区，无论是在农村、牧区还是城市地区”由于《自治法》规定“少数民族地区实行区域自治”，经济比较发达的城市少数民族聚居区（市、市辖区）申请设立自治区（他完全有这个权利），作为上级政府和主管部门，如何应对显然，要把一个需要自治的市、区变成自治州、自治县是不可能的。我们只能修改《自治法》和相关法律，增加“自治市”作为地方少数民族地区的形式，以容纳和覆盖更多的少数民族聚居区。”一些学者论证了建立“自治市”的可行性并认为，虽然现行宪法、民族区域自治法和其他相关法律没有规定设立“自治市”，但“根据中国的法律理论，法律没有明文禁止的任何事情都可以被视为合法的，可以付诸实践。中国宪法规定，中国的行政区域分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。自治州分为县、自治县和市。《宪法》、《民族区域自治法》等法律没有规定中国不能设立民族自治城市。因此，从法律角度来看，民族自治城市的建立不存在法律障碍，在法律上有相当大的操作空间。".

图三：中国中西部民族自治州分布图

3、反对自治县（州）从县（州）撤至市，并对主张建立“自治市”的观点进行了评论

在一些学者看来，反对将自治县、自治州废除为城市和呼吁增加“自治市”是同一问题的两个方面，这两个方面在城市化进程中是统一的，自治县、自治州作为民族自治地方，在现行的宪政体制下，民族自治地方面临着将自治县（州）撤市的“难题”，无法保留民族自治地方的行政体制意识。一方面，在城市化的背景下，自治县、自治州能否真正废除民族自治地方的组织制度，建立城市？有条件建市的自治县、自治州（无论是设区的市还是不设区的市）为什么要保留“民族自治地方”的地位？为什么他们必须继续拥有“自主权”？如果上述问题能够得出否定的结论，那么增加“自治城市”的理由将被打破。因此，为了澄清上述问题，有必要分析“取消自治县（州）改为市有弊”的观点：

首先，废除自治县（州）和设立城市确实“改变了原自治县（州）的“民族自治地方”性质，使自治县（州）失去了“自治权”这一现象震惊了一些学者，认为“少数民族已经失去了表达和实现民族区域自治利益的重要制度平台”。但是，有条件废除自治县（州）改为市的自治县、自治州，为什么还要继续“自治”？为什么有条件废除自治县（州）并将其改为城市的自治县、自治州的少数民族仍然需要继续依靠民族区域自治“这一表达和实现利益的重要制度平台”？没有这个平台，这些少数民族的合法利益就不能实现吗？根据这一理念，包括云南省丽江市建立后的纳西族市民（尤其是古城区）纳西族海南三亚成立后黎族包括苗族公民在内的所有转城自治县、自治州的少数民族公民的合法权益得不到保障？然而，云南丽江市和海南三亚市的实践恰恰证明，在废除自治县（州）和建立城市之后，他们在经济和社会的各个方面都取得了巨大成就，少数民族公民的生活得到了极大改善。

其次，从评论员的观点来看，撤销自治县（州）为市存在事实和法律困境，自治县（州）改市、撤销自治县（州）组织制度之所以存在“事实与法律困境”，是因为他们想成为“城市”的组织制度，继续保持民族自治地方在行政意义上的地位组织体系。显然，在评论员看来，同时拥有两者是合理的。原因是“如果依法取消原自治，有关民族区域自治的法律规定和政策就难以在少数民族地区得到贯彻落实，不利于少数民族地区的发展繁荣”。但是，既然自治县（自治州）有废除自治县（州）设立市的客观条件，为什么要在这里“执行关于民族区域自治的法律规定和政策”？自治县（州）改市的后果是否“不利于少数民族地区的发展繁荣”？显然，上述云南丽江市和海南三亚市的做法强烈驳斥了这一观点。

最后，评论员认为，随着城市化的发展，废除自治县、自治州为城市的长期后果是“民族区域自治制度的消亡”，这在理论上确实是事实。但是，如果所有民族自治地方（在行政制度意义上）都有废除原有制度、建立城市的客观条件，按照法定程序，经包括自治公民在内的所有民族自治地方公民同意，根据城市化的发展，将相应的民族自治地方改为一般的地方体系（市），有什么错？事实上，任何法律制度的建立本身都不是目的，民族区域自治制度也是目的。另一方面，在城市化的背景下，在民族自治地方的行政体制中增加“自治城市”是否真的有必要？目前，虽然一些城市有小型或小型少数民族社区，但在现行户籍城市制度下，城市人口的自由流动远远超过农村地区。它决定了城市社区不应该也不应该把他们的居民（公民身份）（包括民族地位、宗教信仰、教育程度、性别等）作为决定行政制度的决定性因素。从建立民族自治地方的目的来看，设立民族自治地方的主要目的之一，是因地制宜，给予普通地方所没有的特殊优待和照顾，避免“一刀切”，促进民族自治地方经济社会领域的快速发展；融入城市的少数民族公民与其他少数民族公民一样，成为城市大家庭的一员，分享城市发展的机会，享受城市的公共服务。因此，他们缺乏建立民族自治地方的目标条件。因此，所谓“民族区域自治地方不仅是以农村和农业为基础的民族自治地方，也是以城市为基础的民族自治地方”，是对民族区域自治制度和民族区域自治制度中“自治”的误读。

目前，一些民族自治地方的城市水平远远落后于国内发达地区乃至全国水平。评论员将其归因于缺乏“自治城市”的组织体系，这是一种典型的“因果”观念。实际上，民族区域自治制度是基于少数民族地区的客观需要，由于历史原因，少数民族地区在经济和社会各方面都落后于普通地方，需要通过制度安排予以优惠和照顾；正是因为在民族区域自治制度建立之初，民族自治地方存在“地理位置差、自然环境差、经济发展水平低的因素”，这就决定了现行宪法，《民族区域自治法》和其他有关法律只规定了以农村和农业为基础的民族自治地方（自治区、自治州、自治县）的组织制度，没有规定“自治市”等民族自治地方的组织制度，而不是相反。在“”的支持下，民族自治地方经济社会各方面都取得了快速发展，赶超了一般甚至发达地区。现行的城市行政体制能够有效地解决民族自治地方经济社会快速发展和城市化转型后的行政体制问题。这是因为：如果民族自治地方的经济社会发展达到相当水平，超过一般地方甚至发达地方，民族自治地方的指标达到自治县（州）撤市的法定条件，这说明民族区域自治的目标已经实现，取消自治县（州）改为“市”是可以理解的；在实践中，正是因为一些民族自治地方的指标没有达到要求，才需要继续保留民族自治地方的组织制度，继续享有“自治权”（享受关怀和优惠待遇的权利）。

其次，在一些学者看来，“自治城市”的建立有助于认识到“民族城市区域自治”已经存在的事实，“在自治区、自治州范围内，所有市、县、旗都是自治民族实行自治的地方，但县、旗主要是自治民族的农村居民实行自治的行政区划，属于农村区域自治自治城市是自治主体民族的城市居民实行自治的行政区划，属于城市区域自治。这表明，在自治州范围内的自治区，主要的自治民族不仅在农村地区（即县和旗）实行自治，而且在城市地区（即市）实行自治。因此，得出“民族城市区域自治”已经存在的结论。本文从本质上混淆了“民族自治地方”的两种不同内涵，即行政制度意义上的民族自治地方概念和行政管辖意义上的民族自治地方概念。行政体制意义上的“民族自治地方”概念，是从建立“民族自治地方”、建立“自治机关”、实行“自治”的需要中产生的；行政管辖意义上的“民族自治地方”的概念侧重于“自治”的实施以及从“”获得特殊照顾和优惠措施的其他需要。因此，在讨论民族自治地方的组织制度时，我们不应将其与民族自治地方的管辖权混为一谈，因为根据理论家的观点，五个自治区的所有城市都是“主要民族自治地方的城市居民实行自治的行政区划，属于城市区域自治”。根据aut的要求因此，建立“自治市”只承认现有“城市区域自治”的观点是站不住脚的。至于“自治城市”的建立有助于“在维护自治的前提下建立城市”，实现“鱼熊掌兼得”的结论，这恰恰暴露了中国学术界一个根深蒂固的思维误区，即“能上能下、能得能失”的思想。他们认为，无论民族自治地方多么发达，民族区域自治的目标是否实现，民族区域自治制度是否完成了历史使命，原民族自治地方必须始终享有的优待和照顾。事实上，正如作者早些时候所说，任何法律制度本身都不是目的，民族区域自治制度也是目的。它应该服务于系统的主要目标。因此，当民族自治地方具备废除自治县（州）改市的法律条件时，就表明民族自治地方具有与普通甚至发达地区相类似的综合实力，然后它还表明民族区域自治制度（至少在民族自治地方）是成功的（至少在经济上）。

最后，认为建立“自治城市”具有法理和法律合法性的观点同样站不住脚。从法学理论的角度来看，一些学者认为于宪法、民族区域自治法和其他任何法律都没有规定“自治市”不能在中国建立。“根据中国的法律理论，任何法律没有明文禁止的事情都可以被视为合法的，可以付诸实践”。因此，“建立民族自治城市没有法律障碍，在法律上有相当大的操作空间。”。这种观点颠覆了公民权利和机关权力的不同运作规则。从法理学的角度来看，公民权利和自由遵循“法律（不包括宪法）可以不加禁止地行事”的规则，机关的权力遵循“法律（包括宪法）不能不加规定地行事”的规则——当然，当机关的权力可以从机关的性质推断出来时，这是一个例外。根据法律文本，主张建立“自治市”的学者认为，现行宪法第四条第三款，《民族区域自治法》的“序言”和《民族区域自治法》第二条规定，“少数民族地区实行区域自治，设立自治机关，实行自治”，可以作为设立“自治市”的法律依据，他们“充分表明中国的民族区域自治是‘少数民族’和‘地区’的结合，使少数民族能够行使和管理自己的内部事务和地方事务。从广义上说，‘地区’应该包括城市地区或‘市辖区’。因此，只要少数民族在某一机构中ic市（或市辖区）如果人口达到一定规模，从纯粹的字面解释来看，似乎可以引用宪法和民族区域自治法的规定得出上述结论，但问题的关键不在于这里的“地区”是包括城市地区还是“市辖区”但是，在民族区域自治制度和民族区域自治制度的背景下，对“自治”性质的理解，长期以来，主张建立“自治城市”的学者对“自治”的性质存在误解在民族区域自治制度和民族区域自治制度的背景下，将其视为国际社会意义上的地方自治。例如，一些人认为，“自治区和于非自治区的重要区别在于，自治区享有自主管理地方社会事务，即在统一领导下，自治区的民族自治地方自主管理地方内部事务。"正是为了确保"自治地方,民族自治地方"的"地方内部事务的独立管理",强调"依法妥善划分中央,地方,民族自治地方等各级机关的权力",，明确自治的内容和行使方式，建立法律诉讼机制和程序，以处理有关行使自治权的争端”。在国际社会意义上，将民族区域自治制度中的“自治”定性为“地方自治”的结果之一，自然是“自治城市”应增加“地方自治”，以确保民族自治地方在城市化进程中继续享有“地方自治”“民族区域自治制度在本质上不同于国际社会意义上的地方自治，本质上是民族自治地方获得优待和照顾的权利。”“建立民族自治地方，通过制度安排给予优待和照顾，是基于民族自治地方由于历史和自然条件落后于一般地方的事实。当民族自治地方达到废除汽车管理制度的法律水平时自治县（自治州）和城市管理体制的转变，只是表明民族自治地方已经达到甚至超过了优抚制度（民族区域自治制度）下普通地方的发展水平，“”还实现了民族自治地方“造血”能力的培养（而不是简单的“输血”），因此，废除自治县（州）设立符合法律条件的城市是民族自治地方城镇化发展的正确方向。

图四：中国西南和中部民族自治州分布图

4、结论：取消自治县（州）和设立市符合民族区域自治制度的性质，增加“自治市”是对民族区域自治制度性质的误读

民族区域自治制度是历史原因造成的。少数民族地区的经济和社会发展落后于一般地方。“”通过法律制度安排，避免因民族自治地方的特殊情况而采取“一刀切”的政策，对民族自治地方给予特殊优待和照顾，以改变这种落后局面，实现民族平等和团结共同繁荣的目标；民族区域自治制度中的“自治”是指根据宪法和有关法律，从民族自治地方（自治区、自治州、自治县）所有的“”而不是普通地方所有的“”那里获得优惠待遇和照顾的权利。民族区域自治制度和自治的性质决定了民族自治地方在城市化进程中的发展水平已达到一定水平。根据民族自治地方公民的意愿，按照法定程序，撤销自治县（州），改为市，具有无可争辩的合法性；增加“自治城市”的想法是基于国际社会对“自治”作为地方自治的理解，是误读民族区域自治制度本质的产物。因此，经济水平、城市化水平和城市规模符合一定条件的民族自治州、自治县（含自治旗）可以取消，设立县级市、自治州、地级市。

图五：吉林省延边朝鲜族自治州地理位置图

图六：延边地区地图