意见和建议怎么写(「重要阅读内容引导」怎样写好各类意见？具体方法要领有哪些？)

意见的写作规范与基本要领

岳海翔

一、意见的特性及适用范围

意见是各级党政机关普遍使用的一种公文。根据《党政机关公文处理工作条例》的规定，意见“适用于对重要问题提出见解和处理办法。”

所谓“重要问题”，应当是当前工作中所遇到的涉及全局性、方针政策性的重大事项和主要问题，特别是新问题。“重大”是就“一般”而言，“主要 ”是就“次要”而言，“新”是就“常规”而言。意见的写作，对这些“重要问题”不仅要“有所见解”，而且要提出“处理办法”。“见解”就是对问题要做出全面中肯的分析，提出自己的看法和观点。然后，在分析认识的基础上，拿出切实可行的解决办法和措施。只提出问题，而对问题的分析粗描淡写，对问题的解决含糊不清，是“意见”的写作所忌讳的。

从行文方向的角度看，意见与其他文种有所不同，具有行文方向的多向性，它既可上行，又可下行，还可平行。用于上行的意见一般情况下只具有参谋建议的性质，一经上级机关批转或批准，即从建议性转化为指导性和约束性。但这种意见不同于请示。相比之下，二者在行文方向与目的上比较接近，都是要求上级对自己所提的事项或问题给予批准、指示或予以认可，但其所提的事项与内容不尽相同。请示的内容较多涉及的是“人、财、物、机构、编制”以及工作中遇到需上级作出决定的重大问题或应由上级加以审批的事项等具体问题，也即人们通常所说的“硬件”；而上行“意见”的内容则多是对工作中一些重大问题提出见解和处理办法，或是对工作中所遇到的困难，要求上级给予指示或支持，也就是人们通常所说的“软件”。

而用于下行的意见，则具有很强的指示性。虽然文种名称称为“意见”，但其本质含义已不再是参谋建议的性质，而是具有很强的“指示”性。特别是最近这些年来，随着机关政治民主化建设进程的不断发展和深入，意见文种在党政机关公文处理实践中的使用频率越来越高，而且其名称也不尽相同，诸如“指导意见”、“若干意见”、“实施意见”等等，对于推动党政机关公务活动的开展起到了十分重要的作用。

用于平行的意见，因行文双方不具有行政隶属关系，故文中所提出的见解和处理办法具有较为明显的参考性。

二、意见的种类

根据意见的不同特点和功用，可将其分为建议性意见、指导性意见和规定性意见三种。

1、建议性意见

此类意见用于下级机关向上级机关提出工作建议，一经批转，即成为上级机关的意志和意见，具有一定的行政效力和约束力。同时，对是上级机关的询问事项做出回复时，也应就问题的解决办法和措施提出建议性的意见。除此之外，有时向不相隶属机关或单位提出参考性意见，或就某一专门性工作作出评估、鉴定或咨询，也用这种建议性意见。

[例文]

四川省农业厅关于加强农村统一灭鼠的意见

省人民政府：

近几年，我省农村害鼠正处于繁殖高峰期，农田害鼠密度回升较快，鼠害猖獗，部分地区危害程度超过历史水平。据各鼠情监测点和各地调查，1995年～1996年鼠害高峰期农田鼠密度超过防治指标的3倍～6倍(控制标准为5％以下)，粮食作物严重受害，一般产量损失达10％，重者达30％以上，鼠传疾病也有所抬头。严重的农村鼠害对农业生产和农民群众健康构成很大威胁。

加强农村灭鼠是发展农村经济的一项重要工作。实践证明，开展大面积农田统一灭鼠是控制鼠害的有效措施。近年全省按照省农牧厅、省爱卫会川农牧植保字［1990］2号文件和省政府办公厅川府办电［1995］185号文要求，开展农村统一灭鼠，取得了明显成效。每年农田灭鼠面积达233万公顷，占害鼠发生面积的60％以上，挽回粮食损失6亿公斤，并抑制了鼠传疫病的流行。

为了长期控制农村鼠害，提高农村灭鼠的效果和效益，保障农业生产安全，控制鼠传疾病的传播，现就加强农村统一灭鼠提出以下意见：

一、加强领导，坚持农村统一灭鼠

各级政府要引起高度重视。切实加强对农村灭鼠工作的领导。要把灭鼠防病保粮作为政府行为，纳入当地农村经济发展规划和年度计划，统筹安排，在人力、物力、财力等方面给予必要保障。农村灭鼠必须坚持“一集中、六统一”，即集中在春、秋两季，实行统一组织指挥，统一宣传培训,统一筹集资金,统一供应鼠药，统一投饵技术，统一检查验收，确保农村灭鼠工作长期有效地坚持下去。

二、明确职责，落实任务

根据省政府职能划分，农田灭鼠由农业部门主管。各级农业植保部门，必须在各级政府的统一领导下，与爱卫会紧密合作，认真实施，狠抓落实。要做好农田鼠情监测与鼠传疫病疫情的监测工作，抓好灭鼠技术的宣传培训工作，组织灭鼠所需药、械的供应，指导农民科学灭鼠。灭鼠面积要以县为单位，达到80％以上，药物灭鼠必须使用经主管部门批准使用的灭鼠药物，严禁使用含有氟乙酰胺的各种剧毒鼠药，防止人、畜中毒事故发生。凡乱用不合规定的鼠药而造成严重后果的要追究行政及法律责任。工商、技术监督、市场管理等部门要密切配合，加强农药市场管理，取缔个体鼠药贩子销售假冒伪劣鼠药。林业等有关部门要加强对害鼠的天敌(如蛇、黄鼬等野生动物)的保护，以恢复自然生态平衡，控制害鼠危害。

三、加强督促检查，保证灭鼠效果

农村灭鼠防病保粮是关系到政府声誉和农村经济发展的大事，认真抓好这项工作，有利于密切党和政府与人民群众的血肉联系，树立起党和政府的良好形象，各有关部门要认真抓好。各地要把农田灭鼠纳入农作物病虫草鼠统防统治的议事日程，认真考核，在灭鼠结束后及时做好效果检查和工作验收。省农业厅、省爱卫会根据各地工作情况和验收结果，对验收合格的将发给合格证，对工做出色成效显著的单位和个人，予以表彰和鼓励。

以上意见，如无不妥，请批转各地贯彻执行。

四川省农业厅

××年1月21日

这是一篇提出建议，要求上级机关批转执行的建议性意见。全文采用撮要分条的结构形式，开头先用两段文字交代了加强农村统一灭鼠的背景、缘由与必要性：“近几年，我省农村害鼠正处于繁殖高峰期，农田害鼠密度回升较快，鼠害猖獗，部分地区危害程度超过历史水平。……加强农村灭鼠是发展农村经济的一项重要工作。……”这就是提出与分析问题，即所谓“撮要”。然后通过一个过渡句“为了长期控制鼠害，……保障农业生产安全，现就加强农村统一灭鼠提出以下意见”进入主体部分。主体部分采用“分条”的方法，并列讲了“加强领导，坚持农村统一灭鼠”、“明确职责，落实任务”、“加强督促检查，保证灭鼠效果”三点意见，这是属于解决问题。最后以“以上意见，如无不妥，请批转各地贯彻执行”的惯用语结束全文。这种结构是上行“意见”的基本形式，它的特点是主旨显露、要求清楚、一目了然。

2、指导性意见

此类意见是针对下级机关工作中出现的问题或存在的某些薄弱环节提出解决的办法和指导意见。由于所涉及的是重大且又新颖的问题，内容一般都比较复杂，所以在写法上往往采取分条列段的结构形式。

[例文]

国务院关于当前稳定农业发展

促进农民增收的意见

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　近年来，党中央、国务院不断加强强农惠农政策，加大投入力度，保持了农业连续丰收、农民收入较快增长的好形势，为促进经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定做出了重大贡献，也为应对国际金融危机奠定了坚实基础。今年，农业生产开局良好，但在农业连续丰收、农产品供给充裕的情况下，有的方面、有的地区对“三农”的关注度有所减弱，忽视农业的倾向有所抬头。当前，国际金融危机持续蔓延，对我国农业和农村经济的负面影响逐步显现。国际市场主要农产品需求萎缩、价格回落，部分农产品出口受阻，加上国际金融危机造成国内经济增速放缓、内需减弱，导致国内农产品价格下行压力较大，农业生产效益下滑，农民工就业数量与收入出现“双下降”，保持农业稳定发展和农民增收困难加大。农产品生产是保证市场供应的基础，也是农民就业的主要渠道、农民收入的重要来源，一旦出现滑坡，几年内难以恢复。各地区、各部门必须从全局和战略高度重视“三农”工作，当前要在落实好党中央、国务院已经出台的各项强农惠农政策措施的基础上，按照远近结合、内外统筹、区别对待的原则，进一步采取更加有针对性、更强有力的举措，加强市场调控，扩内需、促出口、稳价格，推动农业生产调结构、上水平、增后劲，保护农民生产积极性，稳定农业发展；通过保就业、重民生、促增收，维护农村稳定。现提出以下意见:

　　一、抓好粮食等大宗农产品生产

　　（一）抓好春耕春管。当前是春耕生产的关键时期，各地区和有关部门要按照全国春季农业生产工作会议的各项部署与要求，加强田间管理，做好病虫害防控、气象灾害防范和农业科技服务，做好春耕各项工作。

　　（二）加大补贴力度。各地区要按规定落实好粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等政策，对中央已经提前拨付的各项补贴资金，要及时足额落实到位、兑现到户。启动实施马铃薯原种补贴，中央财政对马铃薯原种生产每亩补贴100元，财政部要会同农业部尽快研究具体实施方案并开展试点。

　　（三）做好农资生产供应。做好化肥生产原料的供应保障工作，落实好扶持化肥生产流通的各项优惠政策，春耕期间继续控制化肥出口，合理安排淡季商业储备化肥出库。加强对农资市场的监督检查和化肥、农药生产企业日常生产经营情况的监测，建立产销存情况通报制度。研究建立农药淡季储备制度。

　　（四）加快农业结构调整和发展方式转变。在稳定粮食、油料、糖料生产的基础上，支持优势产区发展棉花生产，避免棉花种植面积大幅缩减；发展农业产业化经营，加快发展规模化、标准化生产，提高蔬菜、水果质量和市场竞争能力。

　　（五）加强农业生产能力建设。………

　　（六）加大金融对农业生产的支持。……

　　二、促进畜牧业稳定发展

　　（七）加大生产投入。……

　　（八）加强市场调控。……

　　（九）加强疫病防控。加强动物疫病防控工作，落实畜禽防疫经费，依法对畜禽实施强制免疫，所需经费由同级财政预算安排。严厉查处屠宰加工检疫、防疫疫苗销售以及运输中间环节的乱收费行为。

　　三、做好大宗农产品收储

　　（十）加大收储力度。…

　　（十一）加强仓储设施建设。……

　　四、支持农产品加工和龙头企业发展

　　（十二）扶持壮大龙头企业。结合产业调整和振兴规划，安排中央预算内投资，支持农产品深加工企业技术进步，推动农产品加工产业结构和布局调整。现有支持中小企业发展的专项资金（基金）要向农产品加工企业适当倾斜，积极推进农业产业化经营，鼓励农产品加工和纺织企业巩固和开拓国内外市场。

　　（十三）加大金融支持力度。各类金融机构要对农产品加工、优势农产品出口加大信贷支持力度。在风险可控前提下，按照市场化原则，对信用记录较好、有订单但暂时出现经营或财务困难的农业产业化龙头企业和农产品加工企业，在贷款展期、续贷和项目贷款宽限期等方面继续给予支持。

　　（十四）完善农产品加工财税政策。财政部和税务总局要会同有关部门抓紧研究扶持政策，提高玉米深加工企业开工率；尽快研究并完善现行农产品增值税及酒精消费税征收有关政策，促进农业生产发展和农产品流通。通过中央财政给予适当贴息补助等方式，鼓励纺织加工骨干企业增加厂丝储存。

　　五、促进农产品流通发展

　　（十五）搞好农产品流通。继续支持骨干农产品批发市场进行升级改造，加快培育大型农产品流通企业，支持大型连锁超市开展“农超对接”。加快培育农产品经纪人，提高流通组织化程度，促进解决农民“卖难”问题；积极推广涉农合同示范文本，严格监管合同履行。

　　（十六）降低流通成本。继续落实鲜活农产品绿色通道政策，推进在全国范围内免收整车合法装载鲜活农产品的车辆通行费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费。针对农产品流通环节检验检疫费用过多过重问题，发展改革委、财政部近期要会同有关部门进行专项清理，坚决取消地方出台的不合法、不合理的收费项目。商务部要会同有关部门采取切实措施，解决水产等鲜活农产品进大型超市费用过多过高问题。

　　（十七）加强消费引导。各级政府和有关部门要及时、客观、公正地向社会发布食品质量检验方面的信息，正确引导消费，提振消费信心。对一些以个别质量不安全事例进行炒作给消费者信心带来负面影响的行为，要坚决制止并向社会澄清。要严格执行对转基因大豆（油）、菜籽（油）等产品以及生产加工过程中使用复原乳的液态奶进行标识的有关规定，切实保障消费者知情权。近期，农业部、质检总局要按照部门职责分工，分别会同有关部门对标识制度的落实情况开展专项检查，严肃查处违规行为。

　　六、加强农产品进出口调控

　　（十八）合理引导农产品进出口。财政部要会同有关部门尽快出台相关措施，支持优势农产品出口。加强进出口农产品质量安全体系建设，全面提高我国检测技术和能力，严格进出口商品质量监管，确保质量安全。

　　七、采取有力措施促进农民工就业

　　（十九）落实农民工就业扶持政策。切实落实中央促进农民工就业的政策措施，积极扶持中小企业、劳动密集型产业和服务业，拓宽农民工就业的主渠道。发展改革委、人力资源社会保障部、财政部、工业和信息化部等有关部门要研究完善对中小企业吸纳农村劳动力转移就业的扶持政策。

　　（二十）加强农民工就业技能培训。人力资源社会保障部要会同发展改革委、财政部等有关部门研究制定加强农民工培训工作的意见，统筹规划农民工培训，增加资金投入，提高培训效益。当前，要特别加强对失去岗位的农民工再就业提供技能培训。

　　（二十一）多渠道促进农民工就业。要发挥政府投资项目对农民工就业的引导作用，发挥十大产业调整和振兴规划对农民工就业的吸纳作用，发挥大型企业稳定农民工就业的带头作用，发挥有能力的农民工返乡创业和新生代农民工投身新农村建设的开拓作用，发挥组织劳务输出、发展家政服务、建设劳务基地、开展国际劳务对农民工就业的支持作用。加强乡镇公共服务基层平台建设，对自主创业的农民工给予小额担保贷款等方面的扶持。

　　八、搞好农村民生工程和基础设施建设

　　（二十二）加强农村民生工程建设。2009年新增中央投资中，安排650亿元用于农村“水电路气房”、重大水利工程以及农村教育、卫生等基础设施建设。今后，要继续把农村民生工程和基础设施作为中央投资的重点。要通过相关项目的实施，改善农村水、电、交通、通信等基础设施条件，提升农村基础设施水平和公共服务能力，改善农村消费环境，降低农民消费成本。要把支持农民建房、改善居住条件作为今后一段时期扩大农村消费的重要着力点，扩大农村消费市场，拉动内需增长。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国　务　院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2009年5月10日

这篇意见的开头部分运用“抑扬结合”的修辞方式，在肯定成绩的基础上，突出强调了“问题”所在，进而递进到“必要性”的议说，使行文逻辑严密，富有说服力。主体部分紧紧围绕“稳定农业发展促进农民增收”这一主旨，分条列段阐明八个方面二十二项意见，而且条项贯通，结构严谨，显得极为紧凑顺畅。由于是一份下行的意见，所以文中多次出现“严格禁止”“严厉查处”“坚决制止”“严格执行”“坚决取消”等祁使、指令性词语。

3、规定性意见

此类意见用于上级机关对所属下级机关提出规范化的要求和处理办法，具有较强的行政约束力。

（二）意见的写作要求

1．要注意意见行文方向的多角度性

如前所述，“意见”这一文种，既可以是下级写给上级，类似一种建议；又可以是上级发给下级，似同指示；还可以发给平级，所提意见供对方参考。显然它是上、平、下三种行文方向兼而有之，其行文方向具有明显的多角度特性。

2、要明确区别和把握意见与相近文种之间的界限

除前所述上行意见与请示外，还要注意用于下行的意见与指示性通知、用于平行的意见与函等文种之间的差异，不能错用或混用。向下行文，虽然也是工作中的“重要问题”，但不需作较多理论分析，且对下级规定性较强、要求性很具体的，应用指示性通知”而不用“意见”；不相隶属机关之间相互行文，对涉及某一重要问题所提的见解和处理办法，如属供对方参考而不需要回复时，就用“意见”，反之，则要用“函”。

3、要注意把握意见的内在结构形式

在结构布局上，“意见”与相近文种包括“请示”“情况报告”“周知性通知”“函”等有所不同，它们并不要求必须首先“提出问题”，随即“分析问题”，然后要“解决问题”。有的“请示”和“通知”，基本上是“提出问题——解决问题”的单一内在结构形式；而一些“情况报告”，往往是“提出与分析问题”，而不存在“解决问题”的内容。但“意见”则不同，特别是下行的“意见”，不仅要“提出问题”，而且要对问题作出深刻的分析，并在分析的基础上，有针对性地提出解决问题的办法。也就是说，“意见”的内在结构必须是“提出——分析——解决”三个“问题”的“珠联璧合”，缺少其中任何一个“问题”，都不符合“意见”写作的内在规律。

4、要注意把握不同种类的意见在用语上的特性

由于“意见”的行文方向不同，其用语也截然不同。上行的“意见”，要使用下级对上级汇报见解、陈述办法的语气，诸如“我们考虑”“我们认为”“我们建议” “我们要求”“我们意见”及“请”“敬”“望”等。下行的“意见”，则较多使用一些带有祈使语气表示肯定或带有禁止语气以示否定的指令性语气。平行的“意见”，则要使用平等协商的语气，多用商量、谦恭的语句，以争得对方的理解与支持。

（作者系中国写作学会副会长，中国写作学会公文写作专业委员会常务副会长兼秘书长，中国公文学研究所所长、研究员）